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本期主题:城市治理创新
【编者按】
城市治理创新是国家治理体系最重要的组成部分,也是实现国家治理能力现代化的基石。当前,面对我国经济结构多元化、社会阶层多样化及利益诉求复杂化等带来的新的城市治理难题,传统的治理模式难以为继,在此背景下思考如何通过治理理念创新、治理方式与手段革新及城市治理体制改革等,全面提升城市治理能力,发挥城市规划在城市治理中的抓手作用,实现既治标又治本的治理目标,推动城市治理的科学化、法制化、民主化、规范化和信息化,具有重要的现实意义。基于此,本期“规划师论坛”栏目以“城市治理创新”为主题,特邀一组文章,探讨城市治理理念、治理模式与治理途径等,并着重介绍北京、广州与佛山等地在城市治理方面的实践经验,以期为读者们提供有益参考。
【规划师论坛2】
后增长主义时期社区社企合作空间治理模式的思考
作者南京大学城市规划设计研究院总院院长助理、北京分院院长陈易在《规划师》2018年第6期撰文,增长主义期间,政府—市场—社会形成的空间治理模式推动了城乡空间的快速发展。而后增长主义时期的城乡空间正从“增长”向“稳定”,甚至向“收缩”转变。与此同时,城乡空间治理方式也在发生转型。传统范式下,以政企合作为主导的治理模式正在向社企所构成的新型空间治理模式转变。通过对经典治理理论的梳理,研究基于卡尔·波兰尼的双向运动理论,以社区为主要研究对象,构建了社区社企合作的创新型治理模式,并以汕头市大布上社区空间治理为例展开实证研究,对下一阶段中国空间治理的发展趋势进行思考与讨论。
[关键词]空间治理;社区社企合作;模式;双向运动理论
[文章编号]1006-0022(2018)06-0012-07
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]陈易.后增长主义时期社区社企合作空间治理模式的思考[J].规划师,2018(6):12-18.
一
城市增长主义时期的空间治理
吴缚龙教授在其著作《Planning for Growth:Urban and Regional Planning in China》 [1] 中用“为了增长的规划”形象地总结了近 30 年中国城乡规划与城乡治理的发展状况。“增长”已经不仅仅是中国城乡规划编制的“技术目标”,而且已经成为城乡规划实施、管理的重要“价值观”。城乡规划作为重要的城市治理工具,“增长”价值观也同样反映在了城乡治理或是空间治理(Spatial Governance) 中。甚至,增长主义已经被作为一种发展工具渗透于中央到地方整个发展体系的方方面面。
作为以空间为平台进行利益博弈而形成的独特治理结构 — 空间治理,无论从治理主体与客体,还是治理模式与机制等方面都留下了“增长”的烙印。事实上,中国空间治理理论研究的兴起恰逢城市增长主义初现端倪的 20 世纪90 年代后期。早期空间治理的研究主要集中在政府与市场利益集团之间的博弈关系及其空间效应,其研究范围也聚焦于城市内部的治理结构,即城市治理或管治。随着城市增长主义进入高潮,空间治理的主体愈加多元化,治理的客体也愈加多样化。历史街区、旧城改造等小尺度城市存量空间开发领域成为空间治理研究的焦点。增长主义时期的空间治理研究主要基于传统的城市政体理论,其模式与机制的研究也主要基于三元政体的空间博弈关系。
(一)传统视角下的三元政体模式
传统视角下的空间治理研究将治理模式理解为政府治理体系、市场治理体系和社会治理体系三大政体治理结构体系。其中,政府治理体系在城乡公共物品、公共事务与资源的配置方面有着与生俱来的权威性。政府与市场、社会利益集团的合作过程实际上也是在分享治理过程中的公共权力。
增长主义时期,传统视角下的空间治理占据主导位置的是政企合作模式。政府与企业之间对公共资源配置的博弈在城市快速发展阶段起到了有效的促进作用。当然,在不同发展背景下这种博弈关系始终在进行自平衡,即究竟是强化“公域”、还权“私域”,还是与之相反。当然,随着社会利益集团在公共事务中的影响力逐步增强,社会治理体系在空间治理中的重要性也越加显著。社会组织和居民团体等通过协商确立共同的目标,实施对公共事务的治理。政府与非政府组织之间的合作关系也开始成为现代城市的有效治理方式之一 [20] 。从而,在治理结构上最终形成了政府—市场—社会制衡的三元治理结构。
当然,也有学者认为在增长主义时期社会利益集团的治理行为往往被视为“弱势群体”的保护性治理。在传统的“政府—市场”治理模式中,实际上是忽略甚至牺牲了社会利益集团。公众参与的缺乏必然会倒逼治理模式转变。而实现多元参与治理的关键是建立和完善公众参与及城市治理的制度建设。
(二)空间行为视角下的交叉治理模式
基于传统空间治理研究范式,有很多学者根据中国特殊的社会经济状况,对治理模式进行了很多创新性探索。城市空间交叉治理正是这些探索中最具代表性的研究之一。研究认为,城市空间交叉治理应从行政行为、企业行为和社会行为 3 个维度的合理性出发,进而将空间治理的关键指向各利益集团的行为理性。
顾朝林教授曾经多次指出:经济竞争在不断增加政府管理难度的同时,也引发了经济社会的转型并加剧社会矛盾。这一判断指出了在“增长”的过程中,各个利益集团影响力在逐渐增大,势必就会造成博弈过程中的问题激化。自然,这就倒逼了各个利益集团寻求实现治理平衡的路径。因此,政府的管理行为、企业的经济选择行为和个体的社区活动行为在城市空间结构重构过程中起着不同的作用,而三者间交互作用的时空叠加塑造了城市空间。
基于这些研究结论,顾朝林教授针对我国城乡治理的现实问题给出了包括兼并、合并、产生区域(公共)行政当局,组成服务供给董事会和机构等 8 个可供选择的管治 ( 治理 ) 模型。
(三)发展动力视角的空间动力模式
在城市增长主义时期,城乡经济、政治和社会等方面的变革从根本上改变了城市发展的动力基础与作用机制,其物化表现是对城市空间演化的影响。这个观点从城市空间结构演化的内在动力变化角度分析和解释了不同利益集团对城市与区域空间结构的影响。斯通 (C.N.Stone) 在研究美国的城市政体类型时,也曾通过实证分析论证了空间发展动力机制与空间治理方式存在紧密联系,从而构建了基于美国经验的城市发展动力、城市政体和空间治理之间的内在逻辑。
张京祥等人指出,中国城市政体及其空间效应研究主要包括了 3 个方向,即分权化、市场化和全球化空间类型 [24] 。上述 3 种空间类型的划分分别从中央政府治理制度设计的不同阶段构建了城乡空间发展机制与治理之间的关联,从 3个维度提出了基于空间动力的空间治理模型。
(四)其他空间治理模式研究
除了系统性研究空间治理理论体系以外,美国伊利诺夫大学的张庭伟教授提出了3种作用模型的猜想用以解释三元政体在中国城市发展中的作用方式。他认为在政府、市场、社会三重分工的复杂情况下,城市规划应在“规划作为政府行为”“规划和市场导向”“规划和社会公平”3 个平台基础上搭建城市规划平台,协助三方利益集团的政体联盟有效推动城市发展。
日本东京大学的何丹指出在市场化和地方分权化过程中,中央和地方政府间关系、公共和非公共部门间关系、地方政府官员的政治利益和经济精英的经济利益间关系、社会各阶层关系通过企业、政府、社会组织三元政体进行利益权衡。空间治理研究的关键就在于分析不同主体的利益诉求和利益实现机制的差别,寻求利益主体的利益整合机制。利益主体的多元化造成了治理研究视角的多元化,因此也出现了不少基于行业、尺度与市场等不同角度的治理模式分析,如企业化城市治理模式、国际化城市治理模式及顾客导向型城市治理模式等。
二
后增长主义时期空间治理面临的挑战
(一)传统治理模式提供的动力供给愈发不足
城市增长主义时期最为重要的治理模式是政企合作模式。政府通过与市场利益集团合作,共同推动城乡空间的开发利用。在合作过程中,政府通过提供土地要素、劳动力要素等吸引企业在当地的投资与运营。在发展要素体系中企业、劳动力等资源充分的条件下,通过这种治理模式很好地衔接土地资源供给侧(地方)与土地资源需求侧(企业 ) 的供需关系,这种治理模式所提供的动力供给就可以有效地支撑城乡发展。
然而在后增长主义时期,当企业和劳动力等发展要素出现衰退时,通过土地资源供给而产生的巨大增长效应已经难以为继。可以见到的是,填充式的城乡增量扩张已经被小尺度的存量更新所取代。这实际上也反映出传统治理模式的边际效应已经越来越低,其存在的合理性就受到了质疑。
(二)传统治理模式忽略的社会成本不断增加
在城市增长主义时期,与高速且持续的城乡增长相对的是生态环境、社会公平等隐性问题的逐步浮现。在传统治理模式下,出于对地方发展的强烈渴求,吸引市场利益集团的不仅仅是廉价的劳动力要素、土地要素,还有低廉的环境成本和社会成本等。待到经济发展到了一定阶段,社会诉求已经不再仅仅是经济的增长,还包括了生态品质、社会正义等不同方面的诉求。社会诉求的增多也就直接导致了“发展”成本的不断增加。
尽管我们都认为这种成本的增加是正确的,然而不能忽视的是已经产生的问题仍然需要我们在后增长主义时期面对和解决。而既有的空间治理手段缺乏多元治理的思路,给多学科的穿插和综合研究带来了很大的难度。社会价值体系的多元化,已经让空间治理可以采用的方式、方法捉襟见肘。
(三)传统治理模式形成的权利结构发生变化
正如一些学者所提到的,政府与市场、社会利益集团的合作过程实际上也是在分享治理过程中的公共权力。当公共权力的归属发生变化的时候,空间治理的权力结构当然也随之发生了巨大变化。
增长主义高峰时期,政府体系内的权力结构也在发生变化。中央政府实际上通过放权等手段刺激地方政府积极发展。与此同时,市场利益集团在城乡发展中的影响力不断增大。拥有话语权的“优质”企业对城乡空间发展的决策权进一步加强。例如,一些大型房地产商在发展过程中逐步转型成为地区运营商。其通过深化与地方政府的合作获取部分新区所谓的“运营权”,实际上就是在地方空间治理拥有了更大决策权。而社会利益集团无论是因为自身的影响力不断增加,还是由于不断市场化的企业更加重视这个社会群体的“需求”,社会利益集团也在治理中争取更多参与决策的机会和权力。
三
后增长主义时期空间治理模式的重构
(一)传统治理模式之外的另一个选择
1.波兰尼理论与双向运动
卡尔·波兰尼在《巨变》(又译《大转折》) 一书中提出社会、市场作为两种互相对立的反向运动独立存在,是构成市场社会的基础,这一观点即著名的双向运动理论(Double Movement)。双向运动的基本点在于市场与社会对立运动所形成的平衡机制。而这一平衡机制在于自由市场在形成过程中对生产要素的分配与再分配发生了变革,劳动力、土地与资本等要素均成为了自由市场中可估价的商品。在这个过程中,社会力量的影响力在于对自由市场的制衡与反作用。双向运动同时存在,一方面形成了促进发展的经济自由主义的运动;另一方面则形成了反向的社会自我保护运动。可以说,自我调节市场经济不可避免地产生双向运动,社会立法和社会保护成为重要的制度力量。
2.对空间治理创新的价值
如果用波兰尼的双向运动理论去解释城乡空间问题,那么我们会惊喜地发现它为空间治理研究开辟了除三元政体结构之外的新思路。空间治理所包含的治理关系不再是仅仅存在于三元政体之间的“平衡关系”,还可能是存在于市场—社会之间的“嵌套关系”。政府可以不充当治理的参与者,而是监督者。面对后增长主义时期空间治理的诸多挑战,这也许是值得探讨的新路径。
在这个“嵌套关系”中,市场与社会利益集团的博弈过程简化了三元政体博弈中政府干预的内容。一方面可以让市场—社会合作中的创新要素更大程度地释放出来;另一方面也可以降低合作过程中的非必要成本出现的可能性。例如,行政权力与市场资源之间的利益交换过程中构成了直接的、非生产性的寻利活动 — 寻租。这种超越一般市场规律的利益交换活动势必将造成市场对社会的“脱嵌”风险。当市场超越了社会作用的时候,它就处在市场—社会“脱嵌”的状态下,就有可能产生重大危机。这就需要社会力量开始产生相应的反向运动,即一种反向的自我保护运动,让社会各阶层分担市场运作的成本,从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中,也就是重新构建一个“市场与社会嵌套”的平衡。可以说,这种治理模式也从一定意义上反映了后增长主义时期的权利结构变化趋势。
(二)空间治理模式创新的探索
1.社区社企合作空间治理
针对后增长主义时期城乡开发空间尺度逐步缩小,并以存量更新为开发重点的特征,空间治理模式的创新可以社区作为一个很好的切入点。在社区空间尺度上由社会利益集团与市场利益集团为核心形成的合作治理关系,即社区社企合作治理(Community Public Private Cooperation,简称“CPPC”)。具体而言,社区居民所形成的利益团体与企业构成了直接的博弈关系,他们共同参与社区未来的开发、改造等治理活动。这一合作关系将成为空间治理模式创新的核心伙伴关系。
代表市场价值导向的企业在社区治理中所形成的空间响应与代表社会价值导向的社区所产生的空间响应形成正反两个方向的运动,这两个方向的运动构成了社区空间治理的“嵌入关系”。在这种空间治理关系中,政府仅仅承担监督与引导的职能,空间治理近乎成为了社会与市场利益集团的空间自组织或者是空间自构。事实上,在越来越多的空间开发实践中,企业已经开始尝试转变原有的政企合作关系,探索直接与社区形成伙伴关系的可能性。
2.社区社企合作空间治理机制
正如波兰尼在双向运动理论中所阐述的,社会与市场利益集团存在着“嵌入”的平衡关系,社区社企合作治理的机制也是基于这个理论提出的。
社区社企合作的机制是一种社区空间尺度的共治,它是基于法治和制度基础的多元主体共同治理。在 ( 政府 ) 制度设计的基础上,社会与市场利益集团通过各自的资源供给形成了自组织的空间博弈行为,通过对话、竞争、妥协、合作和集体行动等方式实现各自利益集团的价值最大化。这种社会与市场利益集团的直接沟通使得二者均处于双向运动中的“嵌入”状态,而以法治为基础的制度设计降低了二者“脱嵌”的风险。
3.空间治理创新后的政府治理
在社区社企合作治理中,政府的作用是否降低或者削弱?回答是否定的!准确地说,政府治理角色发生了重大的变化。治理结构的重构促进了地方政府向服务型政府的转变。这就是一种对地方政府制度供给侧的改革,地方政府的治理决策不再是直接进入竞争性领域进行市场博弈,而是提供制度框架,促进市场与社会利益集团的自组织。
在社区社企合作治理中,政府将进一步褪去其参与经济活动的职能,更加转向监督管理,在城市社会经济活动中做好“第三方”服务工作,在市场与社会利益集团之间起到协调、平衡作用。实际上,市场与社会本来就存在的双向运动可以自发地完成城市更新空间治理中的部分职能。更为重要的是,政府通过制度设计保障社企合作关系的形成将会是未来政府治理的主要内容。
四
汕头大布上社区空间治理实践
(一)渐进转变中的半城半乡社区
大布上社区位于汕头潮南,是典型的潮汕半城半乡地区。虽然在行政和规划角度已经是城镇化区域,但是在空间形态、社会形态上依然是城乡混杂。长期无序的低水平发展造成了用地布局混乱、内部交通条件较差、新建建筑特色缺失、休闲娱乐设施建设不足、产业结构单一和人居环境被破坏等问题。
在对大布上社区的问卷调查中 (有效问卷率达 93% ),公众对现状不满和主要诉求基本集中在民生设施方面,如社区的绿化、公共空间、环境整治与交通出行等方面。一方面该地区的建设长期缺乏强有力的规划管控;另一方面地方政府的财力、资金有限,难以面面俱到地完善所有社区。这就造成了大布上社区的规划、实施、管理乃至空间治理处于一种失灵的状态。
然而在新一轮的规划编制与社区建设中,这些情况在逐步发生变化。短短一年时间内,大布上社区的生活环境逐渐转好。最为典型的是社区公园的投入使用(图1~图3)。在缺乏上级政府资金支持的情况下,社区公园建设仍成功融资、顺利建设。社区的娱乐休憩空间、绿化生态空间和购物休闲空间得到改善,满足了当地社区群众的需要。
(二)社区社企合作空间治理的一次实践
1.极具潮汕社会网络特色的社会治理
社会利益集团在大布上社区改造治理中起到了主导作用,公众可以通过会议参与社区事务的决策。在这个过中,潮汕独特的社会网络促使了当地居民自发参与社区事务。在若干次改造协商会议中,公众踊跃表达自己的观点,各抒己见。更为重要的是,这些意见也都非常实际,都紧密贴合日常生产生活。达成共识的公众诉求也更易于与规划编制、项目实施单位进行充分沟通与协商。
除了一般地区都常设的基层组织以外,潮汕地区还有一个非常独特的“老人会”。这个“老人会”带有非常强的宗族关系与父老关系的色彩,在大布上社区的作用举足轻重。这个组织既可以统一本地居民的思想,协调大家的分歧,还能够衔接在国内和海外打拼的乡贤,让这些乡贤企业家回家乡投资。而且这个组织可以作为居民的代表向上级政府争取更多的支持。根植于地方宗亲关系与父老关系的社会网络体系造就了这种独具潮汕特色的社会治理方式。
2.以社企伙伴关系为核心的社区治理
潮汕地区企业家辈出,特有的文化传统造就了 3 种潮汕人,即在本地的潮汕人、在国内打拼的潮汕人和海外的潮汕人。独特的潮汕社会网络造就了这些乡贤企业家与当地群众之间天然紧密的社企伙伴关系。这种社企伙伴关系在大布上社区建设中成为了空间治理的核心。
乡贤企业在资本与管理方面的供给是大布上社区空间治理中市场利益集团的最大贡献。一方面企业根据潮汕地区的“反哺工程”传统,通过社区组织近乎无偿为社区更新提供资金支持,如一些在本地的企业家乡贤则直接为改造项目提供资金;另一方面企业也为改造提供了很多管理方面的支持,甚至直接作为实施方参与到建设中。
由于特殊的社会网络原因,企业和公众在社区改造过程中的关系非常紧密。加上潮汕人非常自主的地方精神,社企伙伴关系就拥有了很强的自组织能力。一方面对于社区公众来说,这种自组织自治安排能够体现居民的共同意愿;另一方面对于乡贤企业来说,这种社企合作能够让社区改造更贴近市场,更有操作性。
3.地方政府治理的权力下沉
与社企伙伴关系相比,地方政府在大布上社区改造中的作用更倾向于监督与指导。潮汕地区的社区自治能力非常强,甚至更像是一种传统的“乡贤治理”。在最新一版的潮南区总体规划中更加强调自上而下的“一张图”统筹管理与自下而上的空间自组织。区政府将规划、审批等权利收到区里,将具体运用、建设任务下放到镇村、社区。
在大布上社区改造中,尽管区政府并没有过多参与到大布上社区的具体改造工作中,然而改造规划编制过程一直与区规划局保持着紧密的沟通,规划局从规划的合理性及规范性角度一直给予技术支持。总的来说,区政府层面更多是尊重社区居民的意见,社区组织在很大程度上仍主导着改造工作。除了技术支持,政府在具体更新改造方面并没有做过多的干预,初步构建了政府监管和指导下的社会利益集团与市场利益集团的伙伴治理关系。
五
思考与讨论:社区社企合作空间治理前瞻
(一)社企合作空间治理的空间尺度
后增长主义时期与社企空间治理的出现在时间上的“巧合”是存在一定必然性的。增长主义时期能够在短期实现大规模城镇化的前提是能够短期内动员区域内的生产要素,这就势必要求政府利益集团与市场利益集团形成紧密的联盟。但是在后增长主义时期,经济发展进入了稳定的常态,空间开发已经转向小尺度开发。与此同时,社会利益集团的影响力在不断提升。这也就导致了市场利益集团与社会利益集团最终走向了合作伙伴关系。
因此,社区作为这一时期主要的城镇化载体将会成为社企治理的主要对象。从开发量来说,社区尺度是后增长主义时期企业所乐于面对的规模;从开发效率来说,企业与社区公众所形成的治理关系能够有效降低社会需求与市场供给之间的各类成本。从这个角度上来说,社企治理能够让企业市场资源供给更为精准和直接地面对社区的公众诉求。
(二)社企合作空间治理的效率
大布上社区改造中的空间治理充分反映了居民的诉求,是一种主动的社会公共利益的征询。与之相比,在其他诸多地区的社区改造案例中,改造计划制定过程中多反映的是自上而下单方面的主张,并没有体现居民多样化的诉求。
社区公众与企业之间直接的沟通是一种需求侧与供给侧的高效匹配。尽管在治理过程中需要沟通的次数比原来增多了,然而沟通的结果有效性大大提高,总的来说也就降低了沟通的成本。让治理的内容能够直接反映社会需求,可以更好地提高治理的效能。
(三)社企合作空间治理中的政府治理
后增长主义时期的土地要素供给已经不是核心,企业要素成为了真正的发展主角。资金与管理等要素供给已经由市场利益集团解决,如何降低开发成本成为了企业家最关心的问题。当然这是社企合作出现的一个重要原因。
在这个过程中,政府治理的内容需要发生转变以适应转型的需要。良好和积极的制度设计是地方政府在这一转型过程中的最大贡献。地方政府所提供的制度供给应该是基于市场与社会合作关系的制度框架。这个制度框架一方面是为了促进二者的合作动力;另一方面是为了形成制约机制,降低市场或者社会“脱嵌”的风险。地方政府在空间治理制度供给中将会进一步聚焦在土地资源使用效率、生态环境保护、社会公平和正义、持续和健康的经济增长方面。
(四)治理创新下的城乡规划
城乡规划是一种特殊的空间治理工具,城乡规划的内核实际上就是在反映空间治理的内在逻辑。如果说城市增长主义时代城乡规划反映的是政企合作下对土地资源扩张的诉求,那么精明收缩时代城乡规划反映的又是什么?城乡规划又如何创新以适应新的治理方式?
如果做一个初步的思考,那么可以发现城乡规划至少需要完成两个方面的改革。第一,作为政府制度供给侧的输出工具,城乡规划在宏观层面应进一步体现战略框架的作用。一方面基于空间加强对经济、社会与文化等多维度的整合;另一方面则要基于统筹降低现有多部门规划带来的制度供给模糊。这也从另一方面体现了当前空间规划改革的必要性。第二,作为社区社企合作治理中的博弈工具,城乡规划在微观层面应进一步体现其促动、制约、平衡的治理操作模式。一方面对于社区公众而言,规划可以作为制约无序开发的法律手段;另一方面对于企业而言,规划就是一种可以执行的开发商业计划。规划可以实现市场与社会、供需两侧的匹配。
(五)多元治理模式时代的到来
中国城镇化速度之快是举世公认的,转型已然成为中国发展的一个“常态”。在这个转型过程中将至少存在两个现象。一方面城乡空间治理所面对的总体社会与市场结构在不断发生着变化;另一方面城乡空间治理由于地域差异存在着多样化的必然。
尽管在很多地区社企空间治理模式将由于后增长主义的显著特征而逐步占据主要地位,然而不可否认的是也会存在传统空间治理模式占主导地位的地区。多样化空间治理模式并存的时代自然也即将到来!
来源:2018年06期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》2018年06期
《后增长主义时期社区社企合作空间治理模式的思考》
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