制度设计的路径选择蕴含着不同的效率实现程度及不同的利益指向。地方政府作为城市更新实践的主导者与协调者,应合理运用城市政策这类制度工具来保障与协调不同空间利益主体之间的合作伙伴关系。
笔者认为,应当从以下几方面构建治理型城市更新的制度体系,以有效保障空间利益主体合作伙伴关系的建立。
首先,应积极拓展地方政府城市更新政策工具包,制定激励与约束并重的管控政策。城市更新的侧重点在于地方社会问题的协调与平衡,应强调运用政策和经济手段来解决。不同于早期增量规划时代,作为技术工具的城市规划应面临转型,避免单一通过容积率补偿调动资本投入的积极性;应突出完善城市更新的财税奖励支持政策,包括适度减免部分城市基础设施配套费、其他行政事业性收费等,创新投融资政策,设立城市更新基金,发挥国有资本效应,吸引更多社会资本参与城市更新活动。例如,在广州市城市更新局指导下,设立了广州城市更新基金,实现“政策 +联盟+基金”的创新发展方式。同时,将城市更新项目切实与城市宏观规划和战略目标相结合,制定合理的再开发时序,避免出现资本偏好下的马赛克式图景。
其次,应积极推进城市更新更高层面的法律与政策的出台,增强上级政府( 相关部委或省级政府 ) 对于城市更新目标、原则的总体把握与监督。笔者认为,在调研城市更新实施较为深入的典型城市基础上,适时由国家相关部委或省级政府层面出台涉及城市更新总体原则与目标,政府、资本与社区等利益相关方的责、权、利清晰界定等方面内容的城市更新办法,以规范目前各个城市自成体系的城市更新政策。例如,《深圳市城市更新办法》第一章第三条与《广州市城市更新办法》第一章第三条关于“城市更新遵循政府主导,市场运作的原则”的规定在政府的职能方面有较大差别。城市更新是一个全面、综合的理论研究视角和实践行动领域,涉及内容较为广泛,包括产权归属、经济发展、政策制定、社会公平与正义等,尽管当前我国上海、广州和深圳等城市都已有城市更新相关的地方立法与管理机构的设置,但作为一个由中央政府和地方政府共同作用的政策领域,应当在一定程度上强化上级政府的政策影响力度。同时,也能够对地方政府的城市更新实践进行指导与监督,防范社会问题的进一步涌现。
最后,应通过国家和地方政府相关政策的制定,赋予社区组织在城市更新中的职责及参与城市更新全过程的有效途径。在治理的语境下,多元主体要展开共同合作,一般以非政府主体得到赋权为基础,没有赋权就不会有治理。社区赋权一方面有利于居民参与意识的形成,社区组织和话语权的培育,监督城市更新过程;另一方面有利于社区组织作为整体,影响政府更新政策的制定和实施行为。笔者认为,社区赋权应包括给予必要的资金与政策支持建立社区合作组织;促进建立有效的“上下沟通平台”使得政府、资本与社区能够建立合作伙伴关系,特别是促使民意能够充分表达,如英国伦敦国王十字火车站周边区域联动更新方案,从 1996 年再次动议到 2007 年动工,相关社区民意咨询讨论会超过 4000 场;引入社区规划师、经济师、律师等咨询人员参与社区合作组织建立和培训工作,以满足原住民参与城市更新的能力需要。这类具体的措施都应在相关的政策中有所体现,以达到培育社区自治能力和赋予社区权力,保障空间正义与微观个体空间权利的终极目标。城市更新的主体已逐步由宏观向微观转变,唯有将权力交还到微观主体自身,通过社区赋权的路径,方能进一步解决空间正义的问题。