在第二次世界大战之前,美国从联邦到地方政府,均没有任何的立法来规范政府在灾害管理中的责任和作用,政府对于灾害的救助常常是延迟的和没有统一标准的。
联邦政府不认为救灾是其应有的职责,因而在灾害发生后通常不做响应。救灾常是地方政府、邻里之间或者人道主义机构,如红十字会和教会的事情。灾害被认为是上帝的安排,不属于政府的管辖范围。
1927年密西西比河下游的大洪水让70万人流离失所,洪水之后,当时的美国总统Calvin Coolidge任命商务部部长Herbert Hoover 对防洪做出调查。
调查结果表明,防洪已经超出了纯粹地方政府的职责范围,有效的防洪需要区域间的协调和联邦政府的资金援助。之后,国会拨款1000万美元用于灾后救助,而在随后的年份里,用于修建密西西比河下游洪水控制工程的拨款高达3亿美元。
从此之后,联邦政府逐渐意识到灾害的社会性,对灾害的救助力度逐渐加强。20世纪30年代美国南部平原地区干旱和沙尘暴之后,联邦政府出台了相应政策对农户进行灾后扶持。
此时正值美国经济大萧条时期,1935年,时任的罗斯福总统签署紧急救灾拨款法案,预留出48亿美元进行灾后救助,为受干旱和沙尘暴影响的、无地可耕的农民提供工作机会,让他们参与政府主导的建设项目。
1950 年,美国国会颁布联邦赈灾法案(Federal Disaster Relief Act),将赈灾写入联邦政府的永久职责范围。其中一个重要的决定是把救灾的决策从国会山移至白宫。
每年国会提前对赈灾做出预算,如果灾情超出地方和州政府可控的能力范围,州长可以向联邦政府申请资助,由总统决定联邦政府是否对灾害进行救助及参与救助的部门,如果救灾所需资金超出了当年的国会预算,才需要国会开会决定进一步的拨款事项,这样大大节约了灾后联邦政府响应的时间。
1953年,国会颁布小企业法案(Small Business Act),把灾后资助范围扩大到私有企业,私有企业可以向小企业管理署(Small Business Administration)申请低息贷款,居民也可以申请房屋贷款。1974年修订的联邦赈灾法案进一步提高了联邦政府的参与力度,扩大了扶助范围。
1979年,时任的吉米·卡特总统将多个与灾害相关的联邦机构合并成了联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency),统一协调灾害管理。
在接下来的15年里,联邦应急管理署协助州和地方政府做出灾害响应,并且帮助冷战时期的卡特、里根和老布什政府负责民防工程。在2001年“9·11事件”之后,联邦应急管理署被纳入到国土安全部(Department of Homeland Security)。
需要指出的是,联邦应急管理署作为联邦政府机构,从来没有至上而下的包办过灾后重建,而是强调各级政府间的协同合作。通常的流程是联邦应急管理署与州一级的应急管理办公室签署合作协议,联邦政府出钱、州政府出力,两者约定资助金额和项目执行效果,然后由州政府负责把联邦资金分配到地方。需要指出的是,如需获得联邦资金,地方和州政府通常需要支出约为25%的配套资金。
美国灾害管理从无政府到联邦政府支持和政府间协同合作的整个历程如图6所示。