随着新型城镇化战略的推进和建设用地资源的日益短缺,城市发展模式亟待从增量扩张到存量更新转型,从“土地城镇化”偏好转向“人的城镇化”(田莉,2013)。
存量更新与增量发展最大不同在于必须考虑存量空间上既存的土地利益关系和各类利益群体的需求。
原业主、政府与市场主体的利益分配是城市旧改的关注点,而生活其中的外来人口却是利益谈判的局外人;他们往往是改造中的最弱势群体, 缺乏利益表达和诉求的渠道,表现出对自身居住权利的无意识(赵晔琴,2008)。
2016年全国流动人口总数已达2.45亿人,其中外出农民工人数达1.69亿人,大多数农民工聚居于“城中村”、“职工宿舍”等租金低廉、管制松散、违章建筑泛滥的区域。
长期以来,以外来打工人口为主体的城市贫民居住权(the rights to housing)缺失,在城市的旧改拆迁大潮中,外来人口无法享受改造带来的住房安置政策,既没有“棚户居住权”,也没有“不被驱逐权”,属于随时可以被“不补偿不安置”被驱逐的群体(俞可平,2010;秦晖,2012)。
因为户籍差异,外来人口基本上被置于主流的保障性住房分配体制之外,政府无力、市场无心改善他们的居住条件(魏立华,李志刚,2006)。
在房价日益高企的大都市,外来人口的住房问题已成为制约城市竞争力的关键因素。新型城镇化必须考虑存量更新中外来人口的基本居住权利,为其提供适宜的可支付住房。
近年来,已有学者呼吁将城中村改造与外来人口可支付健康住房供应相结合,将城中村的非正规出租屋转为合法的公共住房,使之纳入城市住房体系(Zhang, 等, 2003; 张建荣, 2007;Lin,等,2014,叶裕民,2015);
从社会学视角来看,旧村改造不应以牺牲弱势群体利益为代价,应通过综合与渐进的方式建立利益相关者的良性互动机制,尽可能减少对现有社会关系网络的破坏(马航,2007;蓝宇蕴,2008)。
上述研究思路尚缺乏城市整体的实证性论证,在城市规划领域也未展开。本文从公租房供应的视角,以厦门城中村改造为例,研究城中村升级改造联动公租房供应的思路、实施途径与模式,从而扩展与深化包容性更新的研究。
1 地产开发驱动的存量空间改造模式的特征及问题