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编 ? 辑 ? 团 ? 队
原文/Eli Rosenberg、Jack Shenker
翻译/粉刷匠 文献/王楠
编辑&校验/众山小 排版/龚丽妍
一
城市
交通
览
导 读
通过容积率的补偿,企业或者个人承担着基地内公共空间的建设与维护作用。当已经取得应有的经济利益之后,他们能否负责任地履行义务却不得而知。私人开发的公共空间需要建设管理部门、城市规划部门以及管理部门的共同监管,防止企业不履行义务。伦敦可以借鉴卡姆登等已有的城市案例,参考制定符合自身的规范章程。无论如何,私人开发的公共空间对民众都是开放、包容、共享的。
则一
曼哈顿公共空间成了
“会员专用”? 不胜其烦啊
图一、曼哈顿川普大楼里的公共空间。调研发现,大厦违反了协议的条款。而这些协议是早在几十年前签订的,协议写明应在大厅布置若干桌子供人使用。
图:CreditDamon Winter/纽约时报
在特朗普竞选总统期间, 曼哈顿川普大楼的大堂里出现了一个很有意思的场景,大厅变成了零售小商品市场:卖商品的摊铺占据了原先应该放置公共座位的开放空间。在至少一年时间里,类似的情况屡禁不止,商家被罚款超过1万4千美元后,长椅终于被放置回原地。
然而,根据纽约市审计长Scott M. Stringer所完成的新审计表明,川普大厦仍旧违反着几十年前签订的协议条款。审计师发现它缺少了很多供公众使用的工作台。这本是作为允许川普多盖20层楼的交换条件,原先是不允许他将大厦盖这么高的。
川普大厦仅是180多处中的一处,这些地方的公共空间设置都没有遵守城市规则。据统计,在纽约的公共空间已经有一半多都是私人开发的。
图二、Scott M. Stringer,纽约市审计长,其办公室完成了该项审计。
图:CreditKevin Hagen/ Getty图片社。
私人开发的公共空间,也就是大众熟知的POPS,是开发建设一方同意提供给公众所使用的空间,以此换得更大的建设面积,从而能卖更多的钱。自1960年代以来, 他们把这种方式推广到其他城市乃至全世界,这已经成为了纽约的一种独特标志。
他们在曼哈顿以多种多样的方式存在,这些地方通常做法是允许开发商建造更高容积率的建筑,利用有限的空间创造更多的价值。比如说Zuccotti公园,它的产生就有着“占领华尔街”的说法。
按照最初的设想,房东通常不具有维护公共场所的义务。众所周知,按照政策最初的设想,房东一般不需要旅行维护公共空间的义务,但是审计办公室表示,违规行为的普遍程度和严重程度已经不是不履行义务这么简单。
在第三大道825号,东64街和2黄金街200号,监督员在原本属于公共空间的位置发现了饭店的餐桌。除此之外,他们还发现了其他一些不合规的迹象,诸如,在东96街175号,明示写着“此处公共空间只能会员使用”在巴克莱街101号,则标识“私有财产”。而在东58街410号,私人开发的公共空间是部分则被一处新建筑所完全占据。
图三、审计说,川普大楼少了很多的桌子,这些桌子需要提供给公众使用。这栋建筑是180多栋建筑中的一栋,这些建筑里的公共空间都是与城市管理规则相违背的。
CreditDamon冬季/纽约时报
Mr. Stringer在一份声明中曾说到,“就是现在,一些大型开发商正获取数千万美元的利益,但是,这些利益正是来我们其余人的权利”。
报告保留了对城市的建筑部门不满意的意见,正是他们和城市规划部门负责监管这些广场等开放空间。Mr. Stringer 说到,“为了满足他们的需求,配备有很多优秀的工作人员。但是,当协议被违反的时候,建筑部门却拒绝严格执法。
“相关报告统计,四年里,绝大多数场地都没有被管理部门检查过,333处里至少有275处。当被看到确实有违规行为的时候,管理人员则往往说“已经迟了,采取措施也于事无补,也没有什么有效的办法能解决。
在过去四年里,58个地点中的41处检查是不合规的,而只有10处违规得到了建筑部门的批评通报。监督员发现,在川普集团开发的其他地产项目里,至少还有一处,就是Columbus Circle的川普国际酒店大厦也违反了先前的协议。审计办公室说,川普大厦缺少带有公共座椅的小餐厅,这些都是他们已经同意提供的设施。
图四、在被罚款至少14000美元后,经过前后一年的时间,川普大厦重新安装了给公众使用的长椅。
CreditSara Krulwich /纽约时报
川普集团代表并没有回复记者的有关评论。
建筑部门表示,他们在近年来已经大大缩短了关于公共空间被人占用的投诉响应时间。代理发言人Joseph Soldevere表示,“当我们继续缩短响应时间时,我们正在寻求管理业主无视规则和不履行协议的长效机制”,并称“我们有决心让这些空间对公众持续开放。”
城市规划部门则表示,他们将继续致力于“确保这些空间提供公众所需的和具有公共价值的设施。”
Jerold s Kayden,哈佛大学城市规划教授,同时也是“Privately Owned Public Space: The New York City Experience”一书的作者,私人开发公共空间项目难以执法是一个长期存在的问题。在2000年,他连同城市规划部门参加了一个全市范围的空间调研,发现类似的违规行为时有发生。不过,他也希望新的审计系统可以奏效。
Kayden教授表示“能被人们广泛关注的事物通常容易做到合法合规,他们都是由私人开发公共空间违规利用引起”。他指出少数提出市议会法案,将增强对于POPS的关注,少数加强处罚,采取更多有效、及时的行动。
该报告还呼吁改善城市广场的管理办法。他们建议建筑部门建立即时有效的系统,从而维护关于广场更具流动性的数据库,而现在只有接到投诉时才会这样做。此外,他们还建议城市规划部门能通过广告宣传或者标志更好地告知公众关于广场的历史和人文。
则二
关于私人开发公共空间的
城市监督审计报告
私人开发的公共空间(POPS)指的是室外或室内空间,这些地方对公众开放使用,并且是由私人开发商和大厦的主人来建设和维护。POPS这个制度是由开发商提出来的,通过建设布局公共空间来换得纽约市政府的许可。相对于其他可以利用的管理地段,政府允许他们建的更高,从而导致了较高的容积率。
私人开发的公共空间或许能够满足各种建筑室内外的设计效果。在城市私人开发的公共空间制度实行以来,纽约市的区划制定了管理私人开发的公共空间的规章制度。在纽约,目前业主受益约2300万平方英尺额外奖励的建筑面积,他们也为此提供了333处的私有开发的公共空间。
两个城市机构,纽约市建筑学会(DOB)和城市规划部门(DCP),负责审查开发商和业主[1]。纽约建筑学会强烈推行城市的建筑法规和区划决议。此外,当公共空间被另作他用时,建筑学会负责通报这些违规行为。这些违规会引起至少4000美元的处罚。
如果业主违约无视通告,处罚会达到10000美元。纽约环境控制董事会(ECB)是负责监督的行政法庭,并对违规的行政部门进行通报,包括建筑学会,这些违规的通知同时也有他们进行审核。DCP,作为另一个负责监督公共空间的机构,监督着整个纽约市的土地利用。在2007年制度建立以后,他们按照区划管理条例来认证开发商的空间设置是否合规,并为开发商颁发许可证,而且此后还将持续不断对资质进行审核。
审核发现和结论
我们的审计发现,城市没有充分监督POPS协议。我们检查了所有的位置,共333个,发现超过一半(333中的182处)未能提供必需的公共设施。在某些地方,基础设施要么根本没有,要么就是坏的。我们发现违规的情况一般是这样,餐厅占用公共空间设置,作为餐厅座位,并且将空间围起来一部分从而限制他人使用。我们还发现在其他的某些地段,则完全不允许使用或者有其他的限制。在某些情况下,违规行为已经存在很多年,没有得到任何城市政府的任何处罚和关注。本篇报告指出,333处公共空间被挪作他用。审计师通过走访街道,记录位置,看其是否违反了区划,从而发现违规的问题。
总的来说,主要有以下几点问题:
● 至少有四年的时间,333处中的275·处公共空间没有得到预期的正确维护,DOB没有关注公共需求。
● 其余的58处公共空间在四年过程中得到了一定的利用,我们发现DOB对他们进行过大约87次检查(某些位置检查多次)。基于这些检查报告,DOB发布了18处违规行为,这些里面有10处是与私人开发的公共空间相关的。
● 基于DOB近四年里对58处的检查报告,我们可以看出,其中的41处(占比71%)不符合POPS的协议规定,这种现象出现的原因多种多样。·
● 我们发现,在DOB过去四年中检查的87处,有34处(占比39%),在连续40天的里没有受到投诉,而在DOB的时间框架里已经成为检查的一个基本衡量标准。
● 再者,我们发现,尽管DOB自1961年以来一直负责实施公共空间的区划管理,它并没有保持一个完整的、准确的数据库所需的所有出现的位置和并没有持续更新空间的位置以及配备设施来保证数据库的完整性和准确性。我们的研究表明,至少在某些情况下,缺乏DOB基础数据库可能使核查人员的工作发生错误,将原本不属于公共空间的记录在案,或者记录的情况不是那么准确。DOB告诉我们,在过去一年期间,他们已经建立了唯一的数据库。
● 最后,我们注意到333中的151处是没有按照区划要求的那样设立明显标识,它们是私人开发的公共空间所特有的,这是由于他们建造的时间比规定出来还要早些,比较难以操作。但是,没有这种标示的话,公众将不太可能知道这是公众都能使用的空间。在以往的审查期间,DOB的检查也是只针个人的投诉。
审计建议
建筑的部门应该:
● 确保POPS数据库的准确且完整,包括类型、大小、潮汐时间和所需的具体设施。
● 确保DOB审查员掌握数据库的第一手资料。
● 对检查员进行培训,告诉他们如何访问数据库,并得到想要的讯息。确保DOB的建筑信息系统标示了所有私人开发的公共空间位置。
● 建立有效的监控政策,要求所有POPS得到DOB的监督,并且保证时效性,从而能够有效执行区划。根据现实情况来看,有些地方的检查的频次可以减少,而有些则需要更频繁的设置。
● 检查333 处POPS位置,保证其:
? 仍然存在;
? 提供了所需的设施;
? 像区划要求的一样,提供出全部的公共空间。
● 在温暖的月份,安排针对POPS的户外检查,主要针对很容易被观察到某些违规行为,比如餐厅是否使用POPS的户外座椅。
● 关于投诉,确保关于POPS的投诉检查能保证:
? 在工作执行的时间和具体处理投诉的时效时间内完成;
? 在时间框架内作为一个DOB目标具体执行,对不同类型的投诉进行反应;
? 在对应的投诉执行时间内完成;
? 后期得到有效复查,确保纠正违规行为。
● 涉及到明显破坏私人开发的公共空间行为,投诉到曼哈顿东58街410号的法律部门:
● 城市规划部门应该采取以下措施:
● 开发一个广告来告知公众关于所有POPS的位置和附属设施,能告知每一个有需要的人。
● 考虑:
? 在街上张贴能识别POPS的广告标示,类似于被确定为历史基地的做法;
? 创建能向公众提供各POPS位置和附属设施的城市网站;
? 采用各种方式保证POPS得到使用,并且尽可能提供人性化设施,包括地铁上、公共汽车和社交媒体的广告推广网。
机构回复
在回复中,DOB没有对报告所提及的问题发表异议,并且说到“[我们将把审计报告作为指导性的文件,进一步改善我们的政策服务和程序章程。“。DOB说明了他们曾经采取的特殊措施,以期实现九个里面的六条建议。然而,他们却对三个相关的POPS问题检查提出异议。具体地说,DOB这样说到:1)他们不愿意改变检查协议,放弃被动回应投诉,转而建立主动反馈的系统,保证公共空间能得到定期检查;2)对审计中反映的问题,现在无法检查所有333处空间运行,并提供完整、符合适用要求的公共空间; 3)它不会安排投诉中提到的季节性检查,不能保证POPS位置得到及时有效的检查。
在解释反对这三条审计建议的原因时,DOB说到,当前的监管实践是足够的,因为他们“适用于所有(DOB)监管的单位”,并且“这个是全市层面的”。
“然而, 审计机构是执行政府政策和实践的,他们这种无视报告证据的反应,是不能保证POPS持续对公众开放,并且也不能保证其设施满足法律赋予的要求的。
事实上,DOB解释称其“理解这些建议背后的引申含义”,这些检查活动能够促进检查活动的执行,当检查员最可能关注一个地方是否可能存在违规行为 (比如说,检查餐厅附近的公共空间是否在温暖的天气被霸占,不让公众使用) 。然而,相对接受审计提出的建议,进行为期一年的公共空间检查,DOB反而拒绝他们的推荐,因为它认为,这种建议方案在大多数情况下并不可行。
审计表明,超过一半的城市POPS位置未能向公众提供必需的公共设施,甚者直接不让人们使用。在某些情况下,违规行为存在多年, 城市政府没有采取任何有效的执法行动。在很多情况下,这些违规的大楼主人不仅得益于他们收到的额外建筑面积,这些都是原先承诺提供额外的公共空间所换取的,同时,开发商也有可能违规地将这些公共空间用于出租,占用,或主张私营企业去占用。在一个案例中,我们就发现,POPS已经不复存在了。DOB拒绝修改其监管协议,允许POPS继续被滥用、被忽视,这些都是与他们的协议相互矛盾的。我们强烈敦促DOB重新考虑他们的回复,并采用所有的审计建议。
在他们回复中,DCP官员对报告的结果没有异议,并描述了他们已经采用给他们提到的两处建议。然而,DCP没有对“在街上张贴标志识别公共空间”做出回应。”相反,DCP表示,“根据需要,为了在1977年以前规划的公共空间上进行标示,在POPS内进行强制标实需要已颁布的法律条文的支持“。我们敦促DCP采取有效的途径、寻求当地法律的支持,颁布合适的规章制度,及时制定POPS位置标识。
本报告全文为参考文献1,如需下载请公号后台留言索取。
则三
伦敦市长起草章程来规范
私人开发的公共空间
越来越多的公司开始拥有城市里的公园和广场,卫报进行报道后,纽约市长Sadiq Khan将这些公共交通所有者的责任和义务写入规程。
图五、在伦敦的南岸,莎士比亚环球剧场和Tate现代美术馆,这两座建筑都是归私人所有。Alamy
在首都,越来越多企业掌握着公园和广场的归属,经过卫报报道后,伦敦市长将起草新章程来规范私人开发的公共空间管理。
宣布之际, Sadiq Khan准备发表他有关于“伦敦计划”的初稿,初稿表达了这位伦敦市长关于城市的战略眼光,并描绘了城市空间的发展形态以及所有地方政府主导的规划政策。政府在伦敦颁发了第一张关于用地开发的特许状,要求私人开发的公共空间的使用者和拥有者同时拥有权利和责任,不管他们是在被租用还是直接由私人开发商管辖。今年早些时候,《卫报》报道了几乎完全丧失原有属性的“伪公共空间”:这些地方公众可以利用但实际上是归类为私有财产,他们要求保安人员注意公司成员的心血来潮,并且禁止拍照或举行抗议活动。
在一些伦敦最著名的地点,都可以发现“伪公共空间”的存在,从国王十字车站周围的大规模重建,到市政厅的位置,再到首都的民政厅,直到最后的Kuwait主权财富基金。
改革引发了一场政治反弹,其中包括部分领导,Jeremy Corbyn, Vince Cable 和 Caroline Lucas都在主张更好地保护公共空间。其他大市长,包括曼彻斯特的Andy Burnham和利物浦的Steve Rotheram也参加到队伍中去,承诺遵守规定保护自己的城市公共空间。
近期,大伦敦管理局通过了一项动议呼吁市长来解决问题的决议,并公布了解决现状问题的行动计划,而后,Khan给大伦敦管理局这样说到
“新伦敦计划提出建立有效的管理机制和持续的维护运营,这些都是私人开发的公共空间设计过程中应该具备的关键因素,并且也应确保规划其建设在恰当的地方”。“无论公开还是私有空间,公共空间应该是开放的、免费的,并且尽可能提供高水平的公共服务” 。
Sian Berry,首先组织这次运动的环境保护组织成员,提出了一个谨慎策划方案,以迎接Khan的行动计划。“公司收购了我们的公共空间,公司内部具有的文化不再是秘密”。“但是,这个新的公共伦敦章程的代表意义仍不清楚。它听起来只像是咨询,所以真正的考验将是在新政策和新的规划,他们必须保证公共空间对所有人来讲,都是开放和包容的。”
图六、伦敦的行政大楼,属于商业地产公司British Land。Tom Jenkins/卫报
Berry是卡姆登一名地方议员。他指出,新一轮的规划指导草案将提交委员会,由于像地方自主权等类似的原因一样,他们也在尽力促使其创建开放空间,这些公共空间欢迎每一个人,并确保任何由业主所制定有关“伪公共空间”的规则是透明的,负责任的,合乎情理的。
草案还在委员会与个人开发商所签订的合同里,提出了“违约条款”。规定如果产生他们的管理产生问题,允许委员会直接接管,并且仍由开发商承担10年的维护成本。
Berry曾说“这就是比较好的做法的例子,伦敦市长可以有所参照”。Sadiq Khan市长发言人告诉《卫报》“市长认为,伦敦的公共空间应该是对开放的、免费使用的。”
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1、《纽约市政府对私人所有的城市公共空间监管审计报告》
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