【提要】
新型城镇化背景下,存量更新不应仅仅关注初始产权人的利益,更应关注长期以来被忽视的外来人口基本居住权利,为其提供可支付的公共住房。房地产开发驱动下的城中村改造导致外来人口的住房排斥,本应用于社会公共服务的土地增值收益被土地原业主“透支”,加剧村民与外来人口在城市更新中的利益分配不公,居住空间分异固化。在厦门,政府主导的城中村整村拆建在高昂的补偿成本下步履维艰,公租房供应面临空间错配和公平缺失的隐忧;从保障外来人口的居住权出发,提出了城中村升级改造与公共住房供应联动的思路与方式,以及具体的实施途径。
【关键词】
城中村;城市更新;公租房;外来人口;厦门
(更多深入完整阅读请至《》2018年第4期)
随着新型城镇化战略的推进和建设用地资源的日益短缺,城市发展模式亟待从增量扩张到存量更新转型,从“土地城镇化”偏好转向“人的城镇化”(田莉,2013)。存量更新与增量发展最大不同在于必须考虑存量空间上既存的土地利益关系和各类利益群体的需求。原业主、政府与市场主体的利益分配是城市旧改的关注点,而生活其中的外来人口却是利益谈判的局外人;他们往往是改造中的最弱势群体, 缺乏利益表达和诉求的渠道,表现出对自身居住权利的无意识(赵晔琴,2008)。2016年全国流动人口总数已达2.45亿人,其中外出农民工人数达1.69亿人,大多数农民工聚居于“城中村”、“职工宿舍”等租金低廉、管制松散、违章建筑泛滥的区域。长期以来,以外来打工人口为主体的城市贫民居住权(the rights to housing)缺失,在城市的旧改拆迁大潮中,外来人口无法享受改造带来的住房安置政策,既没有“棚户居住权”,也没有“不被驱逐权”,属于随时可以被“不补偿不安置”被驱逐的群体(俞可平,2010;秦晖,2012)。因为户籍差异,外来人口基本上被置于主流的保障性住房分配体制之外,政府无力、市场无心改善他们的居住条件(魏立华,李志刚,2006)。在房价日益高企的大都市,外来人口的住房问题已成为制约城市竞争力的关键因素。新型城镇化必须考虑存量更新中外来人口的基本居住权利,为其提供适宜的可支付住房。
近年来,已有学者呼吁将城中村改造与外来人口可支付健康住房供应相结合,将城中村的非正规出租屋转为合法的公共住房,使之纳入城市住房体系(Zhang, 等, 2003; 张建荣, 2007;Lin,等,2014,叶裕民,2015);从社会学视角来看,旧村改造不应以牺牲弱势群体利益为代价,应通过综合与渐进的方式建立利益相关者的良性互动机制,尽可能减少对现有社会关系网络的破坏(马航,2007;蓝宇蕴,2008)。上述研究思路尚缺乏城市整体的实证性论证,在城市规划领域也未展开。本文从公租房供应的视角,以厦门城中村改造为例,研究城中村升级改造联动公租房供应的思路、实施途径与模式,从而扩展与深化包容性更新的研究。
1 地产开发驱动的存量空间改造模式的特征及问题
1.1 地产开发驱动的存量空间改造模式
1990年代以来,在房地产市场的繁荣和土地财政推动的城市增长模式背景下,我国城市更新呈现显著的地产开发驱动导向的特征。地产开发导向的存量空间改造通常以建筑增量扩张方式进行,以土地租金收益最大化为目的,着眼于短期内改造的经济可行性,但空间大幅增容必将带来容积率居高不下,公共服务设施压力攀升、住房空间分异加剧,房地产市场风险推高,个体、集体与公共利益失衡等问题(田莉,2018);为推进改造,投资方不得不在赔偿标准上做出让步,对大规模的违建物业补偿妥协,高昂的改造成本最终转嫁给公众和城市。因城市外力投资带来的土地增值收益难以转化为城市共享的公共利益,城市化发展的红利被原业主和开发商所垄断,土地增值收益分配失衡。以房地产资本投入推动的改造导致旧城空间“贵族化”,低收入群体难以承受高昂的租金而被排斥和边缘化,社会空间分异加剧(Lin,2015;He,Wu,2007)。随着城市化推动带来土地增值,优质地段土地价值上涨,拆迁成本日益攀升,改造效率日益下降,城市功能结构优化的机会也逐渐丧失;这同时也是我国城市更新的传统“威权式”治理和房地产开发运作模式难以为继的困境。
1.2 地产开发驱动下的城中村改造
城中村作为城市外来移民的聚居区,是城市化过程中政府提供公共住宅缺位、农民工无法承受高房租的必然结果(朱介鸣,2006)。城中村的出租屋大多数有着基本的生活和卫生设施;由于其临近就业岗位、社区服务、基础教育与公共交通,对外来人口来说并不仅仅是廉价住房,也是他们融入城市生活的避风港(魏立华,闫小培, 2005;Wang,等,2009)。深圳早在2005年,城中村住房建筑面积已达1.2亿m2,占全市住宅建筑面积总量的49%,是全市住房体系不可或缺的部分;深圳1500万非户籍常住人口中,71.2%居住在城中村(张建荣,2007;叶裕民,2015)。城中村的存在大大减缓了城市公共住房供应不足带来的社会冲突;外来人口对低成本生活的刚性需求致使城中村具有暂时难以替代的功能(蓝宇蕴,2008)。
长期以来,城中村由于模糊的集体产权及宽松的乡村自治管理导致环境品质低下、居住安全缺失、村民寻租套利,有损城乡形象而被“ 污名化”(Tian,2008)。城中村改造承载着政府改善公共治理形象和城市投资环境,获得城市发展空间的重任;因此,政府倾向于与开发商结成“增长联盟”,采用“推土机”式的全面拆除方式进行城中村改造。带来的后果是政府获得了土地出让金及所谓的“现代化”城市形象,开发商获得了房地产开发的巨额利润和经营性物业的租金升值,原村民回迁往往坐享价值千万的房产和现金,而对于居住在城中村的低收入人口来说,这种改造剥夺了他们赖以寄居的“廉租房”。作为房客身份的外来人口是城中村改造利益分享的局外人,在拆迁过程中享受不到来自政府政策上的照顾和补偿。租户大多数难以负担改造后高额的租金,促使他们“二次迁徙”(魏立华,李志刚,2006;Chai & Choi,2017);大多数外来人口不得不迁移至更远的区域居住,导致他们面临更少的就业机会和公共服务,更高的通勤成本,在城市中的生存和立足变得愈发困难,进而引发劳动密集型产业结构性的用工荒(Pu, 等,2011)。以深圳蔡屋围为例,改造后返回原址的90%为高收入人群,10%为原村民,此前居住在城中村、为商务区服务的配套服务人口不得不因为高房租而搬离至较远的地带居住(邓志旺,2015)深圳原特区城中村的拆除重建大大挤压了低收入人群的居住和就业空间,产生高素质人才外流的危机(邹兵,2017)。已有研究证实居住在郊区的移民不仅在收入上低于中心城区移民,而且建立群际间社会关系的机会也显著降低,很可能长期困于郊区(沈洁,2016)。当前地产开发驱动的城中村改造由于没有解决低收入外来人口的居住问题,简单地拆除城中村只会带来新的城中村生长,非正规空间的复制(Wu,等,2013)。
2 厦门的城中村空间特征与外来人口的公租房短缺
近十年来,厦门市城市建设用地增长迅速,建成区年均增量为20km2。随着新增建设用地空间资源的日益紧缺和两岸金融中心与环东海东部城市中心等重要功能区的建设,存量空间更新提上议事日程。于是,厦门遍布岛内外的城中村成为城市存量更新的重点区域。
2.1 城中村的空间特征与外来人口集聚
根据对2016年厦门城市建设用地和村庄的叠合,2020年城市开发边界内约有369个自然村被城市建设用地包围,将这类村庄定义为城中村,总面积达46.4km2 (图1)。岛内8.1km2的旧村庄早在1990年代就已经密实化,村庄人均居住用地仅15.3m2,大大低于厦门人均居住用地24.7m2/人的平均水平,人口密度高达654人/hm2。2010年以后厦门跨岛发展带动了就业岗位向岛外迁移,大量外来人口居住需求转向岛外。近郊村庄在岛外城新城开发包围下逐渐成长为城中村,至今规模已达38.3km2。
图1 2016年厦门城市建设用地现状与城中村分布
城中村的开发呈现高强度和建设无序的特点。在持续增长的租房需求和宽松的农村建房管制下,村民突破3层的红线抢建违建现象频发,即使在岛外城中村层数也普遍在5层及以上,最高甚至达到十五六层;高密度的城中村形成一线天、握手楼等独特现象,普遍存在消防安全、社会治安等隐患(图2)。
图2 城中村的高密度开发
2016 年厦门流动人口月均收入仅3000—4000元左右,人均住房支出比例约占20%;城中村因其价格优势扮演着外来人口的保障房功能。2016年,全市城中村社区占居住总用地比例已达51.3%,城中村承载着全市32%的常住人口,58%的外来人口居住在城中村,外来人口的空间密度分布与城中村布局高度重合(图3)。岛内就业岗位占比约占全市的65%,外来人口同本地人一样也倾向岛内居住。岛内城中村面积只占全市的1/4,但是城中村的常住人口占比接近40%。从城中村人口结构看,外来人口反超户籍人口现象普遍,户籍/外来人口全市比例为1∶3,最高的村社达1∶15(表1)。岛内平均每个自然村人口达6795人,外来人口最多的湖里高殿社区居住了13.42万外来人口。
图3 城中村分布与各社区外来人口分布
2.2 厦门公租房供应的结构性缺失
2016年以来,厦门市开始建立面向外来人口的公共租赁住房体系(简称公租房),将保障性住房的供应对象重点由本地低收入群体扩展到城市新移民。2017年底厦门公租房总建筑面积209.85万m2,总计34204套;根据厦门市保障性住房建设安排,至2025年公租房建筑面积供应将增加到511.19万m2,按照人均20m2的住房面积,也仅能容纳约25万人,对庞大的外来人口需求来说仅是杯水车薪。公租房的房源集中在不以营利为目的政府下属单位和国企,由财政出资建设。在有限的房源和财政约束下,公租房当前只能主要优先保障从事城市公共服务领域、特殊艰苦岗位和本市重点发展产业的在厦无住房职工,大量低收入外来人口由于工作岗位的原因被排斥在现有的公租房体系之外。
政府供应的公租房呈现空间错配的特征。2017年岛内外外来人口之比约为1:1,公租房的建筑面积之比约1:2,至2025年进一步加大了岛外比例,建筑面积之比为1:3(表2)。究其原因与公租房的土地来源有关;岛内供地主要依托地铁站点开发,土地来源非常有限,新建公租房供地只能依靠政府在岛外远郊征地拆迁、农用地转用为主。
虽然公租房选址与轨道交通站点紧密结合,公租房布点并没有与外来人口密度需求相结合,大量公租房选址落在了岛外外来人口密度较低的区域(图4)。至2015年,城中村500m范围内有公租房的社区数量仅占9.88%,覆盖26.3%的流动人口;只有6个外来人口规模在3万人以上的城中村500m范围内有公租房(表3)。公租房地块平均面积4.8hm2,单个地块平均2256套,容积率大都大于3.0。岛外大地块、高强度的公租房开发将加剧本地人口和外来人口的居住空间分异。总之,当下由财政出资,国企代建,依靠征储供地、适度保障的公租房建设与运营体制面临空间错配和公平缺失的隐忧。
图4 2017-2025年全市公租房项目选址分布与外来人口密度关系
3 城中村改造的困境及与公租房联动的必要性
3.1 城中村改造的现实困境
厦门城中村改造起步于1990年代,本岛中心的乌石浦村,莲坂村相继改造,破败的旧村置换为市级新兴商业中心。2008年本岛又相继启动了枋湖、薛岭、后埔等6个城中村的改造,改造业态同样是经营性商办物业和高档住区。枋湖、薛岭前后征拆了10年才征拆完毕,至今其余村庄的征拆仍处于利益谈判的胶着状态。城中村拆迁村民人均补偿的回迁建筑面积达50—80m2(50m2权益面积,可多购买30m2)。补偿利益博弈的焦点在于出租屋违建面积的货币补偿;地方政府往往会通过增加违建部分的拆迁补助、奖励等方式推动拆迁进度,靠着出租屋生存的村民坐地起价,希望通过改造在经济上一步登天;出租屋违建面积越大,村民获得的补偿越多;负责征拆的国企财务难以平衡,拆的越多区财政补贴亏损越多(何子张,2014)。
在城中村改造停滞的同时,个体开发商(二房东)开始整栋或成片租赁村民出租楼宇,并出资对整栋出租屋进行必要的内部改造和外墙装修,分割成适应租客需求的单间和套间出租,以满足外来人口对租房品质的需求(图5)。出租屋年租金所得一部分支付固定的年租金给村民,一部分支付政府环卫保洁费,剩余所得归二房东。二房东的介入稳定了村民的租金收益,与村民形成了稳固的利益共同体,城市化带来的土地增值被村民和二房东中介“截留”(图6)。这类个体自发主导的改造虽然改善了出租屋的外观和内部居住条件,但是并没有解决城中村消防安全、公共环境改善等关键问题。二房东的介入炒高了岛内城中村出租屋的租金,部分区位较好的出租屋租金已经接近城市社区的租金。
图5 岛内城中村由私人二房东投资改造的长租公寓
图6 城中村出租屋租赁的各主体利益关系
3.2 城中村改造与公租房联动的必要性
西方国家自助住宅(self-help housing) 的实践通常与棚户区和贫民窟相联系,国际经验显示采取改造升级并合法化的方式有助于解决低收入群体的居住问题,而采用完全拆除重建的方式难以满足城市贫困人口的需求(Zhang,等,2003)。城中村作为一种由村民提供的外来人口自助住宅已经得到了市民的认可, 根据中国城市规划设计研究院(2017) 对厦门约2万个市民进行的问卷调查显示,73.3%的居民希望城中村改造后原住民能留下来;城中村居民比非城中村居民更赞同保留城中村综合整治。城中村生活低成本、近同乡,更易建立社交网络。例如厦门岛内的QP村长期居住着河南籍出租车司机,大量租客已经在此生活了超过10年,同籍同职业的租客已经形成了良好的社区交往网络,租客普遍不愿搬离。
2016年,厦门全市商业和办公物业已经高度过剩,去库存周期达到15年左右(图智策划咨询(厦门) 有限公司,等,2016)。在房地产市场过剩和岛内外发展不平衡的情况下,城中村全面拆建势必加剧建成环境的压力和房地产泡沫危机,带来高昂的供地成本和楼面地价,从而推高城市商务办公和居住的成本,削弱厦门的城市吸引力。因此,城中村改造必须走渐进性改造之路。通过旧村整治、升级为主的改造方式,将大规模的法外出租屋转化为纳入政府管控的公租房,获得产权和经营的合法性,公租房供应的土地困境则可迎刃而解,同时又可避免大规模拆建对房地产市场和建成环境的冲击。城中村与城市社区在空间上相互邻近、大部分村庄靠近城市就业岗位,是不同收入阶层居住混合的天然底板。城中村升级改造比拆除重建成本小得多,改造后的租金价格也在外来人口的经济范围以内,外来人口能够“就地回迁”,维持已经形成的职居关系和社交网络。
4 厦门城中村改造与公共住房供应联动的规划思考
4.1 城中村升级改造与公租房供应的思路
城中村改造首先需对村庄分类鉴别。处于城市发展重点区域以及市政基础上设施建设影响的村庄,可以适时整村拆除重建,便于城市功能布局和公共利益的落地。厦门岛内具有旅游、历史特色的村庄和生态敏感区范围内的村庄适宜保留提升,由政府主导进行环境整治,控制违建。其余村庄则可采用升级改造的思路实现公租房供应,具体可以分为村庄局部改造、集体发展用地配建、出租屋统租改造三种方式。
4.1.1 村庄局部改造
结合厦门近年来城市发展重点区域的规划,扣除纳入城市重点功能区、岛外新城、市政基础设施建设走廊,以及具有旅游和历史保护价值的城中村,具备升级改造潜力的城中村用地约21.7km2(图7)。这部分村庄大部分缺乏系统的村庄道路、市政基础设施和社区公共服务。可以通过市政基础设施建设带动旧村局部拆迁,如道路拉通,地铁站建设,公共设施配套时,局部拆除部分旧村用地,在拆迁村民的安置房以外配套部分公租房房源。制定村庄改造规划,拉通村内干支路网,增加社区公共活动场地,完善社区基本服务。初步估算若这部分村庄采取局部改造,假设改造用地占比20%,其中一半的用地可以作为公租房开发,按照厦门历年土地出让的平均容积率2.5计算,可为25—30万外来人口提供适宜的居住空间。
图7 适宜升级改造的城中村范围
4.1.2 集体发展用地配建
大量岛外城中村早期被征地时获得了人均用地面积15m2的集体发展用地。大量集体发展用地指标尚未使用,可利用集体发展用地新建外来人口公寓发展集体经济并解决公租房供应不足的问题。2007年起湖里区马垅社区采取股民集资方式投资1.8亿元利用集体发展用地开始筹建马垅阳光公寓,吸引周边产业园区的外来人口租住。建成后公寓租金30—40元/m2 月,预计能够提供3000—4000个床位(张梦夏,2015)。据不完全统计,至2016年底岛外四区共有已批集体发展用地约270hm2;集美区已批集体发展用地中18.6%的用地已规划确定为外来人口公寓(厦门市城市规划设计研究院,2015)。若按照这个比例,目前已批集体发展用地预计可为6—7万人提供租赁房。
4.1.3 村民出租屋统租改造
大部分城中村有着适宜外来人口低消费的商业配套和基础教育设施,交通出行便捷。可成立专业化的公租房建设与运营机构,统租村民的出租屋或是集体旧厂房,将其改造为外来人口公租房或长租公寓,引入专业化的物业公司负责出租运营。同时对村庄消防通道、市政公共服务设施、停车位、小区开放空间,口袋绿地等进行综合整治。统租改造不会增加建筑容量,成本比整村拆除成本低得多。厦门2014年启动“共同缔造”以来,岛内部分村庄进行了村庄微更新,城中村的公共环境已得到宜居性改善,具备统租为公租房的条件。统租改造的出租屋楼宇也将保留外来人口的居住空间。深圳计划在“十三五”期间通过收购、租赁、改建等方式收储不低于100万套(间) 村民自建房或村集体自有物业统一租赁经营、规范管理。2016年以来,已有水围新村、玉田村两个城中村实施了出租屋的统租改造。
4.2 城中村公租房供应的实施途径与模式
公租房由于租金较低、投资回收期长,市场投资积极性并不高。如果没有政府在资金、政策等方面的支持,公租房项目的投资建设和后期运营会面临很多挑战。在城中村公租房的供应中,政府、开发商、村集体之间的合作至关重要,只有建立政府有效管治下的多元共治改造模式,才能促成公租房项目的成功。首先,政府需组织编制村庄改造规划,对基础设施、公共环境、改造容量进行规划管控;改造过程中,投入资金改善公租房外部的公共环境和设施配套。此外,政府需对改造后的公租房制定公平合理的分配规则,对租金进行管控,避免改造后租金太高以致失去其应有的保障功能,必要时给予开发商和租客适当的租金补贴。
大规模的公租房改造必须吸引市场资金,通过税收减免、政府补贴、提供低息贷款等方式,建立多元投融资模式,吸引专业化的建设与运营主体参与。从荷兰社会住房的政策经验来看,独立的社会住房机构在维护住宅质量、提高邻里环境与重塑街区形象方面作用显著,已成为荷兰社会住房建设的主体和城市更新的主要推动力量(林艳柳,等,2017)。村集体的介入有助于借助村干部的社会资本整合出租屋资源,同时作为村民代表与投资者进行土地利益分配的谈判,维护村民的利益。村集体亦可在公租房运营中抽取部分租金作为集体经济留存,支持社区自治建设,改变目前村集体经济弱小难以统筹村庄自治管理的局面(图8)。
图8 多元共治下的城中村改造联动公租房供应的更新模式
5 结语
城市发展模式的转型,根本上就是转变土地财政依赖下房地产开发导向的城市增长模式,构建一种政府、市场与农民集体合作,个体权利、集体利益与公众利益兼顾的包容性增长模式。城中村改造与公租房供应的联动,恰恰是实现包容性增长的重要路径。城中村改造不仅仅是村内环境的改造,更是城市空间结构优化和功能提升的重要内容。城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化,借助政府与市场力量进行局部渐进式更新,而非推土机式的改造,建构政府、市场、村集体、村民与外来人口的多方合作机制,可以实现城市住房空间、公共服务、就业岗位和人口分布的平衡。
城市化过程是不断界定公共权利和私人权利的过程,模糊的城中村土地权益通过城市更新得以逐步清晰化。存量更新不能仅仅关注初始产权人的利益,更应兼顾更广泛的社会利益,解决长期以来忽视的外来人口公共住房服务短缺问题。更新应以社会效益的优化为优先目标,解决长期以来忽视的流动人口公共住房问题。2017年出台的利用集体建设用地建设租赁住房新政打开了城中村用地进入公共住房市场的通道。集体建设用地建公租房涉及集体土地使用制度的完善、保障房住房体系构架的优化、土地一级市场调控等系统性问题,迫切需要城乡规划对此进行深入的思考和探索。
(感谢厦门市城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究厦门分院在调研中提供的帮助与建议。)
作者简介
姚之浩,同济大学城市规划系博士研究生
田莉,清华大学建筑学院,教授,通讯作者
范晨璟,清华大学建筑学院博士后
周麟,清华大学建筑学院博士后
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