2003年,党的十六届三中全会首次提出了“统筹城乡发展”,力图缩小城乡发展差距,实现城乡一体化发展。2017年,十九大报告中提出“乡村振兴战略”,通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”破解城乡二元体制,将农业农村纳入现代社会经济体系。从“城乡统筹”到“城乡融合”,仅二字只差,却标志着我国城乡发展理念的重大转变。
“城乡融合”的关键是实现城乡要素的双向流动,即让市场发挥决定性作用,实现资本、劳动力、技术、土地等要素在城乡间的自由流动。计划经济时期建立起来的城乡二元体制,包括户籍管理、土地管理、社会保障等相关制度,是自上而下设置的阻隔城乡要素双向流动的“顶层设计”。欲破解这些阻碍,不可能通过自下而上的市场手段,必须再次启动自上而下的“顶层设计”。2003年以来的城乡统筹实践,多是政府主导的运动式开展社会主义新农村建设,即按照“以工促农、以城带乡”的思路引导财政投入向乡村地区倾斜和转移。虽然取得了一定成效,但未能从顶层设计层面打破城乡二元体制。城乡收入差距虽然有所收敛,但各类要素由乡向城快速流动的趋势却没有得到遏制,乡村与城市之间的差距仍然在持续拉大。
十八大以来,国家开始加大改革力度。一方面通过顶层设计推行户籍和社会保障制度变革,为进城农民在工作地落户生根创造条件。另一方面,通过农村土地确权、农地三权分置和农村三块地改革试点等顶层制度设计,明晰农村产权关系,为城市要素下乡做好准备。目前无论是政府还是学术界,对于农民进城的制度安排基本没有争议;但对于是否放开城市要素下乡却存在较大争议。农村集体资产一直被视为农民的基本保障,放开城市要素下乡是否会破坏这一底线,带来大批破产农民?如何既保障农民利益,又实现要素自由流动,成为当前亟待破解的难题。
一个可能的方案是“划定区域、分步推进”,即优先选择城市群,在城市群开展城乡融合发展试点。主要考虑以下四点原因:一是城市群地区城市要素下乡的动力最强,实现城乡融合有利于提供新的经济增长点;二是城市群地区城乡矛盾最为突出,实现城乡要素双向流动有利于消除社会隐患;三是城市群地区进城成本最高,盘活农村集体资产有利于提高农民进城能力;四是城市群地区就业岗位相对丰富,农民退出农业农村容易获得生计保障。综上所述,在城市群地区率先开展城乡融合政策试点阻力和风险最小。划定“城市群边界”,在城市群以内和以外地区实行差别化的乡村振兴政策应纳入顶层设计之中。
本刊执行主编:王明田