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<section style="box-sizing: border-box;"><section class="V5" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="margin: 40px 0% 20px;text-align: center;box-sizing: border-box;"><section style="display: inline-block;width: 96%;border: 1px solid rgb(239, 241, 236);padding: 10px;box-shadow: rgb(204, 204, 204) 3.53553px 3.53553px 4px;box-sizing: border-box;"><section class="V5" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="margin: -22px 0% 10px;box-sizing: border-box;"><section style="max-width: 100%;vertical-align: middle;display: inline-block;box-shadow: rgb(0, 0, 0) 0px 0px 0px;box-sizing: border-box;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icImLzNw9gRJpTlbvrDIxtbCmpiaEMtaOarnuhxOib7HromzMmNiaf2ic7QCQ/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" /></section></section></section><section class="V5" style="box-sizing: border-box;" powered-by="gulangu"><section style="margin-top: 8px;margin-right: 0%;margin-left: 0%;box-sizing: border-box;"><section style="font-size: 14px;text-align: justify;color: rgb(160, 160, 160);box-sizing: border-box;">【提要】在城市化进程不断推进的背景下，城市更新已经成为中国城市发展的重要内容。以城市更新活动已进入制度化和常态化的深圳为研究区域，通过GIS空间分析对深圳市2010年至2016年间的城市更新单元项目的立项与实施情况进行研究，从区位条件、用地现状、规划等多个维度对城市更新活动的区位选择与空间分布模式进行分析。研究表明，城市更新单元制度极大地推动了深圳市存量土地的二次开发，总体实施效果较好，但呈现实施率逐年下降的特征。交通区位、项目用地规模、产权主体数量与项目改造类型均对城市更新活动的空间分布影响明显，体现了深圳市城市更新活动的市场主导特征。城市规划密度分区对城市更新项目的区位选择有明显影响，城市更新项目主要分布在规划容积率较高的密度分区，从密度一区至六区实施率递减。【关键词】城市更新；空间模式；实施效果；土地再开发；土地产权；深圳市</section></section></section></section></section></section></section>（限于篇幅，略有删减。更多完整深入阅读请至《》2018年第3期） 1 研究背景 本文以城市更新制度相对完善、城市更新活动较为活跃的深圳为例，通过对深圳市城市更新单元制度实施以来2010—2016年间全市的城市更新单元项目的立项与实施情况进行全面系统的调查，从区位、用地现状和规划这三个维度分析城市更新改造的实施效果，探寻城市更新项目实施的空间分布规律，剖析城市更新单元项目得以实施的根本原因，为进一步优化城市更新实施路径与完善已有相关政策提供科学依据。  2 城市更新单元制度下的城市更新实践 自2004年以来，城市更新就已经进入了深圳市的政策视野，城中村改造是当时城市更新工作的重点，政府出台了一系列文件以及相关规划力图推动大规模城中村改造，但实施的改造项目寥寥无几（吕晓蓓，赵若焱，2009）。这一阶段到2009年底结束，以政府主导为主要特征，涉及到政府主导的更新规划、土地征用与土地出让等多个环节的制度安排。虽然这种政府主导的制度安排在城市扩张过程中实施效果明显，但在更新改造过程中却难以为继，由于城市更新过程中征地拆迁、土地整理等关键环节交易成本高昂，城市更新改造难以实施(Lai，Tang, 2016)。 为了解决传统城市更新中面临的实施难题，实现城市发展由增量土地开发为主向存量土地再开发为主的转变，深圳市政府于2009底颁布《深圳市城市更新办法》并于2010 年初实施。不同于2004—2009年政府主导的更新政策，新颁布的《深圳市更新办法》不再局限于针对城中村的改造，而是将旧城区、旧工业区、旧住宅区等均纳入城市更新改造的对象，城市更新的概念与内涵相比过去的旧改更加全面深刻。更为重要的是，新政策明确了“政府主导、市场运作”的城市更新实践原则，赋予了市场权利主体自主进行城市更新改造的权利，并鼓励开发主体自行申报和实施更新改造项目。存在多个权利主体的更新办法规定可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新。在土地出让模式方面也相应进行了创新性改革，突破了更新改造土地必须招拍挂出让的政策限制，规定权利人自行改造的项目可以协议出让土地，与此同时，更新办法明确了更新改造的地价收取标准。对于基于集体土地产权的违法用地或者违法建筑根据有关规定完善手续后，可作为权属确定的更新对象。违法建筑和违法用地进行手续完善后才可以进行更新改造。城中村经过补缴地价进行拆除重建后，取得完全产权。 新政策首次引入了“城市更新单元”这一全新的概念，在土地所有权人与开发商双方能够达成协议并且满足“城市更新单元”项目申报条件的前提下，可以向政府申报对产权用地进行更新改造。过去的“旧改”一般是以行政单位或者地块为改造单元，而在城市更新单元制度下，更新单元的划分可以不再为具体的行政单位或者地块所限，可以通过对零散土地进行整合，予以综合考虑。城市更新单元规划是政府部门管理城市更新活动的基本依据。在传统的城市更新活动中，城市更新规划由政府编制与实施。在城市更新单元制度下，城市更新单元规划由城市更新单元申报主体自行编制，在通过政府审批之后，再由实施主体自行实施。深圳市城市更新规划的一般流程如图1所示。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icICljLowBibMytiaU6XoV8Wk4M1JbBOPG1L8DXvcu6SkKibuh94Wq9OZHjA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图1 深圳市城市更新规划的一般流程  在城市更新的背景下，深圳的政府部门与市场主体在城市发展中的角色与定位相比传统城市化阶段实现了根本性的转变，政府、市场与集体之间基于土地的产权关系得以实质性重构，产权主体和开发商等市场主体成为城市更新项目的关键决策者。城市更新单元制度为城市更新走向市场化建立了基本框架，市场主导的更新机制有效降低了政府主导更新过程中所面临的高交易成本问题，因此积极推动了城市更新项目的实施（Lai，et al., 2017）。在城市更新的过程中，涉及到不完整产权、不清晰产权以及集体产权的用地与物业也可以通过更新项目实现产权的完整与清晰，因此，现行城市更新单元制度下的城市更新改造除了具有完善城市功能、优化城市环境等作用，还具备深刻的土地产权意义，是将二元土地系统逐渐整合为统一土地管理系统的制度化渠道（Lai，et al., 2017）。在这样的背景下，对于城市更新实施效果以及其空间分布规律进行探索、加深理解不仅具有重要的理论意义，而且能科学评估现有政策在更新实施方面的效果，为优化现行城市更新过程、完善城市更新相关决策提供科学依据。 3 研究方法与数据来源 通过对已有国内外相关文献的总结，本文从区位、用地现状、规划三个维度对城市更新改造的实施效果进行深入分析，探寻城市更新项目实施的空间分布规律，技术手段主要包括数据统计分析和GIS空间分析。深圳的城市更新采取“政府引导、市场运作”的方式，整个城市更新的实施过程主要为政府、开发主体和产权人利益三方博弈的过程。开发主体层面，筛选项目主要关注的是项目区位属性和现状属性，这是权衡成本与收益的重要依据；政府层面，在审批更新专项规划阶段决策权较大，规划因素是其关注的一个重点；产权人层面，主要针对其所有的现状建筑物业，通过提出拆迁补偿诉求参与城市更新，同样是属于现状因素。在区位维度，由于特区内外以及经济社会发展的条件与阶段存在显著差异，论文分析了项目在特区内外以及不同行政街道办的空间分布特征以及实施效果。已有研究表明，交通区位也是影响城市更新的重要影响因素，本文分析了地铁线路和城市主干道对于城市更新项目总体空间模式的影响。根据已有文献，城市更新项目用地现状对于城市更新实施的区位选择也有一定影响，本文分析了不同用地规模、现状用地类型以及产权主体数量对城市更新项目改造实施的影响。城市规划会通过限定更新项目的地块用途与开发强度对项目的潜在利润产生影响，进而影响开发主体的再开发行为和项目实施。在全市层面，本文分析了深圳的密度分区规划对城市更新项目空间选择的影响；在项目层面，本文比较分析了不同改造类型项目的立项与实施效果。 在技术方法层面，本研究在收集并整合多尺度多属性基本数据的基础上，建立了EXCEL和GIS数据库，基于该数据库，应用GIS空间分析结合数据统计分析的方法，对深圳市城市更新单元制度对城市更新改造实施的影响进行全面系统的分析。基础数据主要包括2010年至2016年间深圳市所有城市更新单元立项项目的基本信息。自2010年起深圳市规划和国土资源委员会每年会分批次公布列入城市更新单元计划的项目，首先通过深圳市规划和国土资源委员会网站(http://www.szpl.gov.cn)、各区政府在线网站以及对各区更新局和部分项目的实地调研，获取城市更新单元项目的名称、所在辖区、街道、拟拆除重建用地面积、申报主体、拟更新用途和拟拆除重建范围示意图等基本信息。根据各立项项目所在的具体位置结合Google earth历史图像资料和实地调研判断出各更新单元项目的实施状态信息。辅助数据主要包括2010年深圳市建筑普查信息、2006年深圳市用地清查信息、深圳市行政区划和街道划分信息图、城市路网图、轨道线路和站点图等信息，这些信息图多为CAD、JPG及PDF格式的电子信息数据，少量为SHP格式电子信息。通过对数据进行整合，形成本文所需要的基础数据库。从2010年至2016年，剔除70个旧城旧村历史遗留改造项目，深圳市列入城市更新计划项目总计460个。其中因长期未能推动被清理调出城市更新计划的有8个，因拆迁范围线调整前后重合的项目有17个，删除调出的和重合的项目，最终列入研究的城市更新计划项目为435个，拟拆除范围用地面积达3341.99hm2。 4 更新改造的实施效果与空间分布特征分析 4.1 立项数量规模较大，实施率逐年下降 城市更新制度的实施非常显著地加速了深圳市的城市更新活动，相比之前的阶段，城市更新项目立项和实施都呈现井喷式增长。2010—2016年深圳市城市更新立项项目总计为435 个，截至2017年7月，已经实施的立项项目为145个，整体实施率约为33%。从各年城市更新项目立项数量发展变化来看（图2），自2009年深圳市出台《深圳市城市更新办法》至今，城市更新立项共出现两个小高峰，分别是2010年和2016年，立项数量分别为89个和88个。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIqhMoDNHSQnTv6iabBkko7wdkhXlMb5lfdyBiblZoM3PnNBvoC0icWo67Q/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图2 2010—2016 年城市更新项目的立项与实施变化  结合深圳市城市更新政策发展演变历程不难发现城市更新立项数量受政策和市场的双重影响。2009年末深圳市出台《深圳市城市更新办法》，政策中明确提出了以协议出让方式推动存量土地二次开发，政策的利好极大地刺激了市场改造积极性，并于2010年出现申报立项的高峰。而经历3年的改造热潮后，政策逐渐收紧。为保证城市更新实施效果，2013年深圳市颁布了《深圳市贯彻执行〈闲置土地处置办法〉的实施意见》，对于立项通过后未按约定时间进行开工建设的，进行项目清退，并按照闲置土地的办法进行处理。政策的出台冷却了市场改造的热情，使市场改造行为趋于谨慎，从而出现2013年申报立项的低谷。为了进一步统筹全市城市更新工作，2015年深圳市成立城市更新局，意味着深圳城市更新工作步入制度化和常态化阶段，同年房地产市场调控政策的宽松促使深圳楼市热度空前高涨，政策和市场的共振增强了市场参与城市更新的信心，从而直接带动申报立项数量的增加，并于2016年达到历年之最。 2011年立项项目中占比61%的项目已经实施，随后每年度立项项目中实施项目占比呈逐年下降趋势。在市场趋利行为下，区位条件好、拆迁难度小、利益空间大的项目被选择优先实施，剩下一些区位相对较差、权属关系复杂、拆迁难度大、利益空间小的项目。同时深圳活跃的房地产市场与不断高速增长的房地产价格推高了权利主体的利益诉求，进一步压缩市场改造利益，导致相关主体间利益关系难以平衡，增加了实施难度。因此，虽然城市更新立项热度不减，但实施难度的增加导致了实施率降低。2010年至2016年间深圳市全市城市更新已经立项的已实施项目与未实施项目的空间分布如图3所示。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIugu5qe51yiaBIFfvfs6jwLS3EPOloz78VH2rZIPWJ8aR1TwOXfaibaPg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图3 2010—2016 年城市更新项目空间分布图  4.2 城市更新改造活动主要集中于特区外，功能退化与经济转型矛盾突出的街道成为城市更新高强度区 本文从城市更新改造实施项目的总体规模和地均规模两个方面对深圳市特区内外以及不同行政街道办之间的城市更新实施效果进行比较和评价。数据分析显示，城市更新改造活动主要集中于特区外，特区外的城市更新改造规模远远大于特区内。特区外已实施的城市更新项目88个，特区内为57个。从改造规模来看，特区外已实施的城市更新项目面积高达803.94hm2，约为特区内城市更新规模的4倍。但从地均更新改造规模来看，若将单位建成区面积上实施的项目个数和项目面积作为判断个数实施强度和面积实施强度的标准，特区内的地均改造规模要高于特区外。从个数实施强度上来看，特区内平均实施强度0.26个/hm2， 特区外平均实施强度0.1 个/hm2，从面积实施强度上来看，特区内为0.006，特区外为0.004。特区内立项项目的实施率要高于特区外（表1）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icISlMib43tHOcN1j95uUcXtNribsaKiamCoVqwD8oyY81iamyZAr54vwqdDQ/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />  城市更新改造活动主要集中于特区外，该区域在早期城市化发展阶段用地发展极为快速，但质量普遍不高，用地效率低下，与特区内的发展条件存在显著差异。从经济区位和社会条件来说，自深圳市经济特区成立以来，特区的发展占尽天时地利人和之机，国家政策倾斜、毗邻香港、市场蓬勃的开发动力，这些因素共同导致了特区内外经济发展的不平衡，导致了“一个城市，两种城市化”的发展路径。特区内的城市发展以政府为主导，绝大部分用地为国有用地，土地利用效率高。根据2010 年数据，特区内每平方公里GDP达到12.4亿元，在全国城市中居于首位。而特区外的城市化以村集体为主导，尽管2004年深圳实施了全面城市化，名义上已不存在农村以及集体土地。但由于经济关系没有理顺，大量的土地仍然由原农村社区实际控制，这些土地产权仍处于不完整状态，在国有土地管理系统之外，不能合法自由地流通，本质上仍为集体土地，用地发展也相应较为粗犷。因此，城市更新单元制度的建立有效释放了市场对于特区外低效用地的再开发与价值提升活动。 城市更新单元项目在各行政区的分布数量和实施强度存在较大差异，功能退化与经济转型矛盾突出的街道城市更新活动较为活跃。本文用每个街道的已实施项目面积与建成区面积的比值来测度不同街道的城市更新强度，将深圳市55个街道划分为高强度、中高强度、中低强度和低强度4个强度等级（颜色由深到浅，如图4）。由于城市更新的对象主要是开发利用粗放、服务功能退化、建筑结构老化的地区，且更新政策中对更新对象的建筑年限有明确规定，因此更新改造行为多会选择开发建设较早且发展转型迅速的区域。从图中可以看到，中高强度和高强度地区多为深圳市早发地区或发展功能转变迅速区域，如笋岗街道、东晓街道、清水河街道等。这些早发地区在深圳城市化过程中，地区定位和功能的发生变化，原有的厂房建筑等低矮楼房亟需通过更新改造，以适应并承载新形态和高强度的产业经济。而桃源街道、沙河街道、坂田街道和龙华街道带主要受功能变化影响，在南山科技园、深圳北站交通枢纽等重要经济节点的带动下，沿线街道的经济转型快，更新诉求强。不难发现，中高强度以上街道都面临着原有功能无法满足经济转型下的发展诉求矛盾，成为该地区更新活动得以实施的内生动力。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIWrkeMBicC5l812laVMFhBdfJdxMicwRbvepUrBCgcmdyh9iaOLwm9ETcw/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图4 已实施项目街道更新强度分布图  4.3 交通干道与地铁沿线城市更新改造活跃 分析显示，城市更新改造项目呈现沿着交通主干道集聚的空间分布特征。运用GIS核密度分析，来了解已实施项目的集中分布情况。其原理是根据输入要素数据计算设定区域的数据聚集状况，显示结果是颜色越深，意味着项目分布集中程度越高。从已实施项目的密度分布中可知（图5），已实施项目主要沿宝安大道、广深公路、深南大道、侨香路、莲花路分布、龙观路、梅龙路和深惠路等主要交通干道分布。而这些交通干道多是1990 年代初，在“三来一补”贸易驱动下形成的经济动脉。在“路通则财通”的发展理念指导下，交通沿线逐步发展成为工业加工集聚区，如皇岗、福田一带形成的以电子、轻纺、建材工业为主的成片工业园，以制造业为主的蛇口工业区、沙河工业区等。这些在早期加工制造业带动下，依托交通便利形成的低成本产业空间，已无法适应创新驱动为主的新经济、新产业的发展需求，必须通过物质空间的改造，转变为高品质的多元空间，以满足不同主体的发展需求。因此，加上城市主干道带来的经济外溢效应，这些低成本产业空间成为存量开发的优选区域。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icITuRGTTgHFkTYccF4AWUk8s73z2vhlqWlPbz54ACDaT7rBq6e0lKmtg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图5 已实施项目主要道路沿线分布图  地铁沿线与地铁站点也是影响城市更新项目空间选择的重要因素。根据地铁站点的辐射距离，将地铁影响范围分为500m半径以内的核心圈、1 000m半径以内的内环圈和1000m半径外的外沿圈（图6）。数据分析显示，位于1 000m半径以内以及地铁沿线的城市更新单元立项项目为287个，占全部立项项目的66%；已实施项目为106个，占全部实施项目的73.1%。其中位于500m半径以内以及地铁沿线的立项项目和已实施项目分别为158 和53 个，占总立项项目36.32%和已实施项目的36.55%。立项项目和实施项目绝大多数都位于地铁1000m辐射范围内，说明地铁站点已经成为深圳城市更新项目选择的重要考虑因素。一方面因为地铁沿线已经成为城市发展的黄金经济线，通过对不同层次、不同结构、不同内容的经济要素进行整合，有效提升沿线土地的价值；另一方面土地的限制性供给和交通的高度可达性往往促使站点周边用地的开发强度最大化。根据深圳城市更新容积率测算规则，地铁站点500m范围以内的项目可以进行容积率修正达到适当提高容积率的目的。因此在市场建设和更新的实践中有着极大的市场需求。正是基于地铁带来的显著经济效应，使沿线土地成为市场抢占的热点。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIUIodEJ4vke4IkyzZyQZxUYg54oGZRLyEqNicoPD5vxPWzYs3nyibFqQA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图6 已实施项目地铁沿线分布图  4.4 小规模地块与产权主体数量较少的地块更新实施优势明显，实施率较高 为探究拆迁规模对实施率的影响，将拆迁规模分为5个区间进行定义分析（同时考虑分期实施的实际规模）：将0—5hm2 （包括5hm2） 界定为小规模，5—10hm2（包括10hm2） 为中小等规模，10—15hm2 （包括15hm2） 中等规模，15—20hm2（包括20hm2） 为中大规模，20hm2及以上为大规模。同一规模范畴内，已实施项目个数与已立项项目数的比值为实施率。 如图7所示，无论从立项数量、实施率上，小规模地块项目都是最高的。在435个立项项目中，小规模范围项目为220个，在145个已实施项目中，小规模范围内项目为84个，实施率最高，达到了38%；其次为中小规模和中等规模项目，其实施率分别为29%和32%，而中大规模项目和大规模项目基本采用了分期实施。从开发成本考虑，在城市更新实操过程中，拆迁规模越大，拆迁量越大，往往涉及的权利主体较为复杂，开发主体付出的成本就会越多，不可控因素和风险也会增加，所以出于趋利避害的考虑，开发主体一般会选择拆迁规模较小的项目，这样不仅涉及的产权主体较少，而且开发时间和成本也较易控制。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icI14nkWugdLJSCj4kwiamKpnARfdicLgdsO8fxjrwyDic3aOKwxulLZd8wA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图7 更新项目拆迁规模差异比较  为了分析项目用地的产权主体数量对更新实施的影响，本文将立项项目根据产权主体的数量分成单一主体、块状多主体、分散型多主体。其中，单一主体指有且仅有一个权利主体的情况；块状多主体是指成块状集中分布并且含有几个权利主体的情况；而大部分旧城项目或城中村私宅项目产权主体为少则几十个，多则几百几千个产权主体，且呈分散型分布，为分散型多主体（如图8所示）。根据相关政策要求，城市更新实施前开发主体需要自行理清拆迁范围内的经济关系，即需要与每个产权主体就拆迁补偿方案一致意见，产权主体数量越少，达成一致意见越容易，因此针对实际项目拆迁谈判难度情况，将产权主体数量情况分成以上三种类型。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIsFzRyVlKImdcFkA8tRmicur3wGCKW7k03K0UPaPOXibM7eousH95nClA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图8 产权主体类型划分  已实施项目产权主体类型中，单一主体项目实施率最高，块状主体项目呈现随时间推移实施量增加规律。如图9所示，从立项项目数量来看，三种产权主体类型项目“势均力敌”，从实施比例上看，单一主体项目呈现出明显优势。单一主体立项项目和实施项目数量分别为142个和71个，改造实施率最高，为50%；其次为块状多主体项目，其立项和实施项目数量分别为138个和55个，实施率为40%；最后为分散型多主体项目，其立项和实施项目数量分别为155个和19个，实施率为12%。从年度已实施项目的产权类型看，块状多主体和分散型多主体类型项目的实施数目在逐年增加，2014年块状多主体类型项目实施量首次赶超单一主体项目，并呈直线上升趋势（图10）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIicynawf6SvYuNiaHX9LH5fTIfXpbbpBDE3OWFF0RB6ICqc6ibjtpclp8w/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图9 各类产权主体项目数量对比 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIuwib0J08KPAnp3ibUUNiaAPUEoyJSuFD0zVhCNX4iaYuwgwqswak6TIW2Q/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图10 各类产权主体项目实施数量年度对比  一般情况下，项目涉及产权主体越多，利益协调难度越大。在项目实施过程中，开发商逐个与产权主体进行协商谈判并签订拆迁补偿协议，当开发商无法与更新单元内的全部业主达成协议，即无法取得单元内100%不动产权益时，根据《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》相关规定，开发商就无法获得区政府的批准成为实施主体，因此产权人处于相对优势地位。正因为如此，权利主体越多的项目出现所谓的“钉子户”的可能性更大，开发商与权利主体之间博弈时间将不断拉长，项目的推进往往需要经历开发商谈判、妥协，产权主体要价、加价的过程，所以项目容易停滞在拆迁谈判阶段。因此，项目的产权主体越多，项目实施难度越大。考虑预期沉没成本风险，开发商先从产权单一、易于开发的项目入手，但是随着这类项目的蚕食殆尽，开发商把目光投向相对复杂的项目，最后在没法“挑肥拣瘦”的时候，开发商才会选择权衡下仍有获利空间的“难啃”项目。这也是从2014年起，在实施量上出现了块状多主体项目赶超单一主体项目，同时分散型多主体项目实施量呈上涨趋势的原因。 4.5 不同改造类型的更新项目实施率差异明显，工改商住类型项目为改造首选 研究结果显示，旧工业区更新改造项目相比于城中村和旧城区项目，不论是立项规模和实施规模均占明显优势。如表2所示，在435个已立项项目中，改造对象为旧工业区的项目数量最多，为246个，占总立项数的57%；而在145个已实施项目中，改造对象为旧工业区的项目有106个，占总实施项目的73.1%。与城中村项目和旧城区项目相比，旧工业区的现状建筑层数较少，容积率普遍较低，意味着对于建筑和物业的赔偿成本相对较低。从产权关系和交易成本的角度来看，旧工业区产权以单一主体和块状主体为主，而城中村、旧城改造对象项目，产权主体相对复杂，意味着旧工业区项目的产权主体在协商过程中的交易成本要小于其他类型的改造对象，有利于项目实施。 在旧工业区改造项目中，工改商住类型的项目立项数最多，实施率最高。根据Smith （1987） 的租差理论(rent gap theory)，当一块用地的现状用途与潜在用途之间的租差越高，用地更新的可能性越大。通常来看，工改商与工改工相比，改造后的利益增值空间大，成为市场追捧的改造类型。而已实施的工改商住型项目主要集中在区位条件和发展功能变化激烈的地区，如从仓储物流转变为商业办公区笋岗—清水河街道，由以加工贸易为主的城市港口升级为自由贸易区南山——蛇口街道，由加工制造业中心转变为区域性政治文化中心的新安街道，因交通枢纽深圳北站的建设带动产业转型的龙华街道等。这些地区随着深圳城市化的快速发展，区位条件、城市功能和产业经济发生变化，更新改造诉求强烈。为适应快速变化的经济发展和新的城市功能需求，该地区的用地性质和规划功能不断进行调整优化，从而为该类地区工改商住实施提供了必要的客观条件。 工改工相比于工改商住改造市场需求缺口相对较小，且收益周期长，收益空间和稳定性受产业经济发展影响较大。立项数量96个，实施数量37个，改造实施率为39%。工改工项目多倾向于选择在产业发展基础扎实、产业链条及配套设施完善的产业中心区。从而形成了以粤海街道科技园中心、翠竹街道水贝中心和西乡中心为主的三足鼎立格局。水贝中心和西乡中心作为深圳传统的工业区，原以加工制造业为主导，大量粗放低效工业用地的存在，是其实施工业改造的客观条件。而在转型发展过程中，水贝中心依托原有产业基础形成了以珠宝加工设计为主的优势产业，西乡中心重点打造的文化产业等经济优势是使其成为工业改造中心的市场因素。而粤海街道科技园中心是在政府产业发展政策引导下形成的，以科技创新研发为优势产业的工业集中区。这些产业集中区域因为有相对饱和的市场需求，能够保证更新改造后稳定收益，从而成为市场实施工业改造的主战场。 城中村改造热情高，但实施难度大。城中村改造申报立项数量仅次于工改商住类，共123个，但进入实施阶段的仅有15个，由于城中村改造涉及产权关系、利益分配等问题复杂，同时涉及利益主体多，利益关系难以实现均衡，导致项目推进落实进度慢、周期长。已经实施的15个项目中仅有2个位于特区内，其余的城中村项目均位于特区外。旧城改造形成以罗湖老区为中心的连片改造区。旧城改造主要指旧住宅小区、旧商住区等年久失修而导致建筑物破损、功能弱化等地区。因深圳城市发展的特殊性，旧城分布范围小且集中，因此旧城改造实施项目主要分布在深圳原罗湖老街中心地区，如华富街道、翠竹街道、园岭街道等。这些地区因毗邻香港，成为深圳城市化建设最早的区域，集中了大量早期建设的商业住宅区、单位职工宿舍和老旧的商业街区。随着建筑的老化，以及居民对生活环境改善的需求，成为新一轮城市发展中的改造对象。 4.6 城市规划密度分区对城市更新项目立项与实施率均有较大影响 分析表明，深圳市城市规划所确定的密度分区指引对城市更新项目的立项与实施均有较大影响。图11显示了已经实施的城市更新改造项目在不同的密度分区之间的分布情况。《深圳市城市规划标准与细则》基于经济基础、交通区位、环境基底和发展功能等因素，将深圳分成6个城市建设用地密度分区。密度一区是城市主中心及部分高度发达的副中心，为高密度开发区； 密度二区是城市副中心和部分高度发达的城市组团中心，属于中高密度开发区；密度三区是指城市组团中心及部分高度发达的一般地区，为中密度开发地区；密度四区是指城市一般地区和城市各级中心与城市边缘地区的过渡区域，为中低密度开发区；密度五区属于城市边缘地区，紧邻生态控制线周边，属于低密度开发区，规划管控较为严格；密度六区则是属于城市特殊要求地区，如生态控制区、水源保护区等，规划管控严格。不同的密度分区对应了城市规划对用地容积率的指引标准。如居住用地，城市规划标准规定密度一、二区的基准容积率为3.2，容积率上限为6.0，密度五区的基准容积率为1.5，容积率上限为2.5。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/pe8CuSR9OF7qE0wuL6IQ1l7yMV4iaq7icIRcMdXH4nfBRXrQ4nZqeD7Xddtgqdkria2b4PR5yM3hyIsQ1X2iaLJrmg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图11 已实施项目在规划密度分区中的空间分布  城市更新项目主要分布在密度一至四区，按密度一区至六区顺序，实施率大致呈递减规律。列入计划的和已实施的项目均有80%以上分布在密度一至四区，且密度一区、二区实施率是最高的，实施率最低为五区和六区。立项项目中位于密度一、二、三、四、五、六区的个数分别为70个、109个、90个、93个、61个、12个，分布在密度一至四区的项目占比为83.22%；在已实施的145 个项目中位于密度一、二、三、四、五、六区的个数分别有28个、41个、25个、32个、17个、2个，在密度一至四区内的共有126 个， 占比为86.90%。其中，密度一区和二区已实施项目占其立项项目比例是最高的，分别为40%和38%，实施率最低的为密度五区和六区，分别为28%和17%。由于城市规划规定高等级密度分区允许承载较高的开发强度，高等级密度区因此拥有较高的土地开发价值和经济效益。城市更新作为一种经济行为，投资主体和开发主体基于经济理性考虑，必然倾向于选择高密度区进行城市更新改造，对低密度区或保护区进行选择性规避。 5 结论 城市更新单元制度的建立对深圳市城市更新的立项与实施均产生了深刻影响，相比之前的阶段，城市更新项目立项和实施均呈现井喷式增长，通过城市更新有效地实现了空间潜力增加、用地结构调整、用地效率提升、基础设施完善，为促进“存量优化”做出了有益支撑，是城市发展模式转型的重要体现。城市更新改造活动的空间模式与区位、用地现状和城市规划等因素均息息相关。从区位方面来看，深圳城市更新的活动主要集中于特区外，特区外的城市更新改造规模远远大于特区内，但特区内的地均改造规模与立项项目的实施率要高于特区外。城市更新活动呈现空间的不均衡性，功能退化与经济转型矛盾突出的街道成为城市更新高强度区域。交通主干道、地铁站点与地铁沿线也是影响城市更新项目空间选择的重要因素，大部分项目沿交通主干道集聚，且位于地铁1 000m辐射范围内。从用地现状来看，小规模地块与产权主体数量较少的地块更新实施优势明显，实施率较高。旧工业区更新改造项目相比于城中村和旧城区项目，不论是立项规模和实施规模均占明显优势。从规划方面来看，深圳城市规划划定的密度分区对于城市更新项目的实施与分布有显著影响，绝大多数项目分布在密度一区、二区等城市规划规定的允许承载较高开发强度的分区。 总体来说，在“市场运作、政府引导”的制度框架下，城市更新的实施主要依赖于开发主体的空间选择，以利润较高、产权较清楚、交易成本较低的项目为主，但“难啃且利润小”的城市更新项目难以实施，在整合地区空间资源方面存在一定困难。例如，在城中村的改造中，集体旧厂房的盈利空间大，是开发主体乐于参与的部分，而城中村私宅的产权处理繁杂，大多数开发主体望而却步，这导致密度大、环境较差的城中村空间很难被纳入到改造的范围内。城市更新说到底是参与主体之间的博弈，明晰各自的参与方式以及关键诉求，才能在阻碍实施环节中有所突破。深圳城市更新实行“市场运作”模式，政府的定位是积极不干预，政府通过规划引导意图，具体开发工作由市场承担，业主主动或被动参与其中。政府要加大开发商进入的概率就必须降低开发商的更新成本，增加其收益，而要加大业主接受拆迁的概率则必须提升拆迁补偿的标准，但是提升拆迁补偿标准无疑会增加开发商的更新成本，压缩其利润空间，这个矛盾也正是目前深圳城市更新的问题所在。各个参与主体利益博弈过程的冲突和僵持，会显著影响实施进度。通过城市更新立法明确城市更新过程中各类配套技术标准（如不同类型物业的拆迁补偿等）和操作流程，有利于引导当事各方形成正确的预期，并理性判断和决策，促使各方理性博弈，提高城市更新项目的实施效果。 另一方面，城市更新背景下的用地再开发对于传统的城市规划体系提出了新要求。以往的城市规划多为政府主导，从总体规划到控制性详细规划，是自上而下的强制性规划。目前的深圳市城市更新过程中的规划走向了另一个极端，城市更新单元规划是通过自下而上的方式立项申报，规划编制交由市场主体编制完成，成为“项目式规划”，政府仅负责审批。这种项目式规划缺乏从片区整体和系统层面对单个更新项目规划条件的充分研究，在规划审批过程中，由于缺少整体层面对规划和开发容量等规划条件判断和预先的总体控制，只能就项目论项目。从单个更新项目看，以地产开发为目的的结果将不可避免地忽视更新地区与更大范围区域的关系。因此，现有的城市更新规划体系需要进行补充、调整与完善，以适应新制度框架下对城市更新过程和结果管理的新需求。除了“被动”的对由开发主体自行编制的“项目式”城市更新单元规划进行审批之外，急需增加“主动”和“前置”的由政府主导的片区层面的更新规划，从整体的角度对单个更新项目的规划条件进行研究，明确单个城市更新单元更新项目的空间控制内容和要求，使在项目范围内的不同主体之间的博弈在合理范围内进行。 作者简介赖亚妮，深圳大学建设管理与房地产系，博士，讲师，硕士生导师吕亚洁，深圳大学建设管理与房地产系，硕士研究生秦兰，深圳市汇智城市发展研究有限公司，规划师<section data-width="90%" label="Copyright ? 2015 e7wei All Rights Reserved." style="margin: 1em auto;white-space: normal;border: currentcolor;width: 500.39px;height: 20px;text-align: center;line-height: 20px;box-sizing: border-box;background-image: none;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/pe8CuSR9OF6m021fv6M3b9icJmuuwc8DDut3ufX0Z3icSadeBTicDUkg90qibBEUhnTy4p9aPqR5JZic0DUWrHDaOiag/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />本文为《》原创文章 </section>欢迎在朋友圈转发，转载请联系@vip.126.com<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/pe8CuSR9OF6m021fv6M3b9icJmuuwc8DDiaYlDrqA3CykArx4VY0HCvTE3HOpF5ryibaf6HOqeOwzqA3SLBnUMBxA/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" /><section data-id="32" style="line-height: 25.6px;white-space: normal;color: rgb(62, 62, 62);font-family: 微软雅黑;max-width: 100%;box-sizing: 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