2018年第35期 第224期
2018年3月13日,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议国务院机构改革方案,为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理,整合原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能,组建自然资源部。2018年5月7日,自然资源部宣布拟成立6大部门16个业务局,主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。空间规划是生态文明建设的重要内容,也是空间治理体系现代化的基础。自然资源是发展之基、生态之源、民生之本,自然资源部门承载发展保障、生态保护和民生服务三大功能,自然资源部的组建是生态文明建设的客观要求,也为生态文明建设提供了重要的机构保障。同时,也是加强自然资源管理、完善空间规划体系的重大改革。
对山水林田湖草进行统一保护、统一修复,在不超越资源环境承载力前提下支持经济建设,实现发展与保护“双赢”
简单来说,自然资源部职权范围可以归结为两条红线:一条是“生态红线”,各类国家公园、自然保护区、饮用水源地,重要森林、湖泊、海岛、湿地等,都要被划入生态红线,关系到中华民族千秋万代瓜瓞绵延的生态区域,禁止或限制开发;另外一条则是“资源开发利用上限”。此项工作由自然资源部门独立统筹,远远高效于多个部门协调。
整合多部委的规划职能,行使所有国土空间用途管制职责,真正实现“多规合一”
在空间规划的探索上,无论是空间规划理论、技术,还是空间用途管制的经验,我国都已趋于成熟,亟需统筹空间规划管理职能。实施全域国土空间用途管制,以统一、协调、权威的国土空间规划为依据建立空间规划体系,推行“多规合一”并监督规划实施。对各类规划进行统筹,实现“一张蓝图干到底”。
实现自然资源管理体制改革的最大突破,完善空间统筹的重要职责
统一机构职能,统一空间规划的基础数据、坐标系统、规划期限、管控规则,明确空间管理事权,实现单一国土空间的无堆叠式空间管制。届时,空间规划的起点将是“统一的底图、统一的底数、统一的底线”,终点将是“统一的空间方案、统一的用途管制、统一的管理事权”。
完善内部司局设置系统
自然资源部除综合司局外,成立自然资源、土地、矿产、海洋、测绘等5个领域16个业务司局。在土地资源管控领域,又成立国土空间规划、国土用途管制、国土生态修复、土地资源保护司。
重塑空间资源使用规则
空间资源具有唯一性,无序的空间规则是对空间资源的极大浪费。空间资源使用规则的重塑,基于区域主体功能的差异性定位,依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维,综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势,科学划定“城镇空间、农业空间、生态空间”三类空间和“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线。以“三区三线”为空间规划载体,统筹、统领下位专项规划,整合优化目前各类空间管制规划,强化山水林田湖草空间资源管控要求,形成协调一致的空间管控分区。
构建空间规划新秩序
空间规划并不否定其他规划,也不是简单打破各类规划行政管理壁垒的政策,而是要引导空间资源要素重新配置,构建具有稳定、协调的空间规划新秩序。即使在较长时期的发展过程中,空间规划秩序在大空间范围内也应保持一定的平衡性。应正确认识、承认、尊重和遵守空间规划在经济社会发展中的基础性、全局性、约束性、权威性的地位和作用;要以创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”为指导,以优化国土空间开发、资源节约集约利用、生态环境保护为要求,以空间规划为基本规划,推进专项规划的多规融合。
完善空间规划审批事权,管理模式要从部门管理向综合管理转变,要打破部门壁垒,再造审批流程
将空间规划事权审批业务“由串联变并联”,加强部门之间的协调沟通,破除信息孤岛,减少互为前置、相互制约、效率低下等问题。
构建与发展规划并行互补、各级各类专项规划衔接协调的国家空间规划体系
鉴于当前我国空间用途管制职责已由自然资源部统一行使,发展规划主要注重区域经济社会发展战略、重大产业与重点项目的布局引导以及资源环境保护等内容。空间规划应以“多规合一”为前提,确定区域发展目标定位、空间布局结构、“三区三线”管控的核心内容,以实现空间资源要素的优化配置和可持续发展。专项规划与空间规划要形成“对流辅助”的关系,以空间规划为基础依据进行专项规划的编制。空间规划衔接协调、优化重构多部门规划及其上下位关系的综合性规划,与各层级专项规划形成上下位、“对流辅助”关系。
在梳理现行的相关法律法规基础上,建立国家空间规划法律法规制度
空间规划体系的构建,需要有相应的法律保障。通过空间规划立法,构建空间规划体系,同时省、市、县出台相应的配套法律法规,形成与空间规划体系配套的空间规划法律体系。通过法定程序确立空间规划与其他部门专项规划的上下位关系,确保各部门专项规划以空间规划为编制依据,打破各自为政、相互冲突、相互制约、互为前置的局面。
探索空间规划体制机制改革方案,推动空间规划管理创新
在自然资源部组建的基础上,打破自然资源的多头规划权和治理权,逐渐形成事权清晰、管理严格、规划科学的空间规划管理体系,为科学规划、高效审批、严格管控提供体制机制保障。规划管理体制机制创新,需要进一步完善社会参与制度,确立社会机构和公民在空间规划中的重要参与地位。提高社会公众的知悉权和参与权,采取多种渠道征求社会各方面意见,确保空间规划的科学性、合理性和有效性。
参考
文献
【1】《中国土地》杂志微信公众号“中国土地”.从自然资源部的组建看国土空间规划新时代..2018.
【2】海外网.新设部门自然资源部:掌握巨大职能 统筹各类规划.2018.
【3】董祚继.中国水网.自然资源部职能的实践基础、理论根据和法理逻辑.2018.
【4】张恒.经济观察网.自然资源部问世:八部门职能整合 更多责任和空间.2018.
【5】徐莹.新闻中心.关于空间规划职能整合到自然资源部的问题及建议.2018.
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办
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