十六 1980—2000年的反城市规划现象以及泡沫经济的崩溃(之一)
从1980年开始的20年,日本在经济、社会、政治等方面发生了一系列重大变化,对整个国家以及国民生活都造成了重大影响。引起这一重大变化的直接导火索是城市的非常规发展导致的地价暴涨和泡沫经济,使日本陷入了长期的经济不景气,并给城市和乡村规划带来了不良的影响。
一、反城市规划甚嚣尘上
1 日本政府以及自民党实施的反城市规划方针
1983年7月,建设省将《通过放松管制以促进城市再开发的方案》提交给了总理大臣中曾根康弘。该方案由三个部分组成,包括(1)放宽城市规划和建筑设计限制,促进都市再开发;(2)活用国公有地,推进都市开发;(3)放松规制,促进城市房地产开发。要以此“推动城市更新和住宅建设……促使民间投资向都市、住宅领域流动”。随后,由日本政府直接指示,“将东京都的环状七号线以内地域等”作为上述《方案》的适用范围,并把土地利用规制缓和的方向具体直接言明为“有关第一种居住专用地域……在第二种专用地域进行指定替代”【大致可以这样解释:将一部分中高密度住宅用地用作低密度住宅用地——编者注】,另外又说要从“矫正宅地开发等指导纲要的过头之处”的角度,来指导地方公共团体。实际上,这些举动违反了1968年《都市计划法》相关规定,也就是违反了由地方自治体决定城市规划的宗旨。
日本城市规划史研究专家石田赖房说,建设省的这份报告违反了日本整个近代城市规划的潮流,尤其是1968年《都市计划法》的进步倾向。其实在以前的城市规划中,在市街地【大致相当于我国的“城市建成区”——编者注】建设方面一直在试图最大限度地利用民间房地产投资,但它是有序进行的;而此次政府的方针则是以无计划的方式促进民间房地产资金投入到城市建设中,政府的目的是希望以此拉动内需,保持日本经济的可持续发展。
建设省所以出台如此的政策,是因为受到了来自政界和财界的巨大压力。其一,1979年设立了日本计划产业协议会,其目标是推动财界主导的列岛改造计划。具体政策是:在首都圈内活用国铁用地,实施都心再开发战略,在外廓建设环状高速公路,建设东京湾横断道路等。在关西,建设关西新机场和关西研究学院城市等。其二,1982年春,自民党首脑发表了通过撤除市街化调整区域制度,促进宅地供给的诸般言论,而且不待建设省进行评估研究就直接公布了放宽规制的具体措施。其三,1983年中曾根首相对建设省发出指示:“要放松管制,在东京山手线内侧,所有的用地都可以建五层以上的建筑物。”
2 对城市与城市规划的影响
(1)反城市规划造成的具体影响
第一,由于地方自治体相关管理人员的抵制,一般的规制放松并没有马上实施,但是在市街化调整区域,作为可以例外的开发标准从20公顷下降到5公顷。另外,在既成市街地,特定街区的限制基准也大大放宽了。
第二,对开发指导纲要的过分纠正,导致日本建设省在1983年7月制定了《关于宅地开发等指导纲要的措置方针》,自治省也在同年11月出台了《宅地开发指导纲要纠正通知》,对自治体进行行政指导。不仅如此,民间房地产开发与公寓开发业者也都拥护政府的方针,对于地域居民以及地方自治体都采取了高压姿态。
第三,国公有地的出卖工作陆续推进。出卖时,或者是投机的高价(如司法研修所的地块),或者是格外的廉价(如西户山公务员住宅地块),而且根本不考虑城市规划、开发是否恰当,大部分都是以高价起拍,以最高价格成交。
第四,导致东京都心地区的地价大涨。从1985年开始,地价以40%~50%的年增长率持续上升。已经建设了出租屋的土地所有权被大量出卖,严重影响了出租户的生活。地价飞涨波及东京副都心、近郊以及其他城市(图1)。
图1 公路旁的土地出售牌
第五,首都圈好大喜功的工程大量登场。一些以前被冻结的规划,诸如东京湾横断道路、首都圈中央联络线、外廓环状高速公路、首都高速中环线等工程,在没有进行环保评估,也没有进行必要性研究的情况下就动工兴建(图2)。
图2 泡沫经济时期日本设计的超高层建筑,高达10000米
第六,全日本各地都有大量的工程在新建或待建。诸如东京赤坂六本木再开发、东京大川端计划、东京加拿大使馆再开发、东京都厅舍新宿移转、横滨港口未来21区(MM21)、大阪服务公园(OBP)计划等,这些大型工程要么在1980年代完工,要么处于构想阶段。大规模的开发计划一个接一个,全然不考虑其他发达国家出现过的大城市衰败等问题。
图3 泡沫经济期间的东京证券交易所
(2)对规制缓和以及国公有地出卖的批判
当时,对于建筑、城市规划的规制缓和以及国公有地出卖等问题,日本国内出现了不少反对的声音,有些也相当强烈。比如关西地区的都市、住宅、土地问题专家集团发表的《反对依靠导入民间活力来加强对国有地利用的声明》(1983年6月);“心系都市的法学家与建筑家协会”的反对声明(1983年9月);“建筑公害对策”市民组织在1983年秋进行的东京环状7号线内侧第一种居住专用地域住民的意见调查,以及在同年的11月提出的《“依靠规制缓和促进都市开发的方案”的反对意见书》;在第三次日本住宅会议上提出的有关国公有地利用原则的呼吁(1984年11月);新建筑家技术集团干事会提出的国公有地等地基利用声明(1985年3月);日本律师联合会的《关于建筑规划缓和的意见书》等。
这些意见与声明都主张:第一,以前的开发与建筑规则虽然不充分,但是在防止环境破坏以及无序开发方面还是起到了很大作用,所以,无原则地放宽这些规制,会导致环境的破坏以及无秩序的开发;第二,尽管要更加重视自治体(尤其是市区町村)的自主性,但是完全否定国家整齐划一的方针、任由自治体进行城市开发的政策也是不对的;第三,国公有地是国民的共同财产,为了有效地推行城市规划,保持一定的公有地是非常重要的,所以,现在以低廉的价格处理国公有地是错误的等。
无原则地放松规制、以低廉的价格处理国公有地遭到了城市规划专家以及政府相关行政人员的一致反对。他们都主张强化城市规划和建筑规制,对于优良的开发案例给予奖励,以诱导的手法进行城市规划。
(3)“民间活力论”的问题
日本当时流行的“民间活力论”主要内容如下:一,与行政改革、小政府化相结合,主张将以往由公共机构经营的领域委托给民间,从而提高效率与活力。所以,道路等公共事业由民间经营,同时缩小住宅以及城市整备公团【大致相当于中国的政府背景的地产开发公司——编者注】,并予以民营化。二,为了改善对外经济关系、扩大内需,无论如何都要将民间建设投资的积极性调动起来,也就是说要通过增加基础设施建设,扩大钢铁水泥等建材的消费来拉动内需。
在以往日本的城市建设领域,城市基础设施由公共机构负责,而建筑物则由民间资金负责,并由民间公司承建。但是在20世纪七八十年代之后的城市基础设施建设中,在城市更新方面,民营公司的作用也大大增强。在城市建成区的再开发中,民营公司的比例已经达到了51.6%(按建筑面积计算)。即使是由地方公共机构负责的项目,相当大的程度上也受到了民营公司的左右。显然,民营资本是追求利润的,所以在需要再开发、再改造的城市建成区,因为利润微薄、操作困难,民间资金未必愿意投入;而在不需要再开发与改造的地区,如果能够得到利润,民间资本就会疯狂地投入大量的资金。1969年以后的城市建设,基本上都偏重于火车站、汽车站周边的开发,由此就可以看出民营资本逐利的特性。
当时政府、执政党与经济界的三段论主张——为了改善国际收支就必须扩大内需,为了扩大内需就必须激发民间投资的热情——在后来的泡沫经济以及泡沫崩溃中,被事实证明是极端错误和失败的。
其实,正确的方法应该是通过扩大国民的个人消费来扩大内需,而不是那种超过实际需要的土地投机以及建筑与开发方面的投机,但是这一主张被日本政府选择性地无视,最终酿成了巨大的经济灾难。(待续)
姚传德,博士,苏州大学教授,研究领域为亚洲史,主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇,出版学术专著四部:《日本近代城市发展研究(1868—1930)》《东亚现代化之路(中国台湾版)》《中国近代化思潮(1840—1900)——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》。
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编辑:张祎娴
排版:赵大伟
——to be continued——
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