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(接第贰期)
5. 美国的“土地财政”
路文不同意我所说的“‘土地财政’并非中国专利。从建国至1862年的近百年间,美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。”认为我的描述“对美国的历史介绍并不清楚”,中美两个经济的“路径依赖”不同,“土地财政”和中国的自然不同。否则,中国的“土地财政”也就算不上“伟大的制度创新”了。但这并不意味着美国在和中国类似的发展阶段没有“土地财政”的影子。
就拿路文中举的例子,“1817年,纽约要修建伊利运河(Erie Canal)的做法是,向运河经过的县收取专门的?运河税‘(canal tax)作为运河运营收益不足 时,额外的政府债券还款来源。”这和中国使用过桥/路费作为桥梁和高速公路 的建设投资的还款模式一样,在融资时,土地都扮演了重要角色。
根据《新美国经济史》(阿塔克、帕塞尔,2009),运河建设的高潮期(1816- 1860)投资于美国运河的资金可能达到1.88亿美元。几乎3/4(1.365亿美元) 来自国库。各州并没有靠征税来支付这些费用,而是从外国人哪里借来了1.27亿美元。
那么联邦政府的钱从哪里来?戈登(2010)给出了一个数字“政府土地 办公室(General Land Office)在 1832 年的土地销售总额为250万美元,到1836年这一数字达到2500万元”。对比同一年联邦政府的收入达到了前所未有时的规模,也不过5080万美元(1837年就只有2490万美元了)。
路文只注意到:“在1790年至1860年间,州政府与地方政府共投资超过4.25亿美元用于改进交通,而联邦政府只花费了0.54 亿美元(Wallis,2005)。” 但却忽视了这些基础设施建设过程中的联邦政府的土地赠与政策。“从1827年开始,运河两岸5英里宽地带面积的一半被赠与给运河所在州。
其它备用的土地,每块面积1平方英里,都留给联邦政府......国会之所以将公地捐献出来鼓励、 赞助和支持当地的内部改善,是因为国会预期运河附近剩余的公地会升值。”(阿塔克、帕塞尔,2009:158)试想如果周边的土地不是联邦政府的“公地”,运河带来的“正的外部性”联邦政府就得不到,其捐赠的动力也就会大打折扣。
这一赠与的规模非常之大。“中西部各州因运河建设而收到的土地超过450万英亩,其中将近450万亩归印第安纳州,而俄亥俄州和密歇根州则分别得到120万英亩以上的联邦土地”。不仅运河,“国会这一立法为日后美国铁路建设过程中的土地赠与政策定下基调。” (阿塔克、帕塞尔,2009:158)
在中国城市化过程中,基础设施建设成本的最大头就是土地。各种的强拆和反抗事件不绝于途。正如路文所言“土地财政依赖于征地制度,依靠暴力强拆才能彻底实施。然而,暴力强拆具有较高的成本,带来了与农民的矛盾和大量上访事件,影响了社会秩序与政府信誉。”对比美国,我们不妨问一下,联邦政府的土地是怎么获得的?联邦政府原始土地获得是怎样避开“暴力强拆”的?
当我们批评中国政府垄断一级土地市场时,为什么不问一下美国联邦政府为何不把土地发给私人,然后由运河公司“公平”征地呢?这不也是垄断的土地一级市场吗?
中国城市化的土地是从老百姓手中强征的,美国联邦政府的原始土地是怎么获得的?即使在1862年通过《宅地法》后这么多年,即使在对铁路、运 河、公路、学校连续多年的巨额捐赠后,美国联邦政府所拥有的土地仍然高达国土总面积的32%(约2.64亿英亩)。
任何城市化都不会是由原来的土地所有者“自发”地建设城市。一定是由一个主体(可以是私人、集体,也可以是政府)先将分散的私有土地集中征用或掠夺),建设城市基础设施后,再私有化给城市土地所有者(通过不动产出售); 而绝不可能直接从私人非城市土地,变为私人城市土地。
而其中第一步--从分散的私人土地变为集中的、单一所有权的土地,其成本的高低--决定了城市化的快慢甚至成败。以八二宪法为依据,利用计划经济遗留下来初始条件,显著降低城市化第一步的成本,乃是中国“土地财政”成功的最大秘密。
土地国有化必定效率低乃是主流经济学臆造出来的结论。新加坡在独立前,国有土地的数量约占国土总面积的60%左右,新加坡独立以后,国家通过强行征用,使国有土地达到2006年的接近90%。
而以色列国有土地更是高达93%,不仅城市土地,而且农村土地都是“国有的”,其余的大部分也是由地方政府所有(樊正伟,赵准,2009)。真正影响土地使用效率的,是实际制度的设计,而非字面上的“国有”还是“私有”。
路文举了很多实例试图证明“州政府以土地收益作为抵押资产的贷款,导致了债务危机。”但却矢口不提当时没有以土地作为抵押的贷款也出现大规模违约。
路文所举的几个例子,都是发生在美国第一次大萧条期间(1836-1843)期间: “在1842年,八个州和佛罗里达破产。”“1839 年,莫里斯银行300万美元债 务违约。”“至1841年,印第安纳州不但没有建成一条运河或铁路,还造成了1200万美元的违约(Wallis,2003)”。
戈登(2010)描述当时的情景:“莫里斯运河股票的月初价格为每股96美元,在月末仅仅为每股80美元(到1841年,他几乎一文不值了)......当几个州政府试图为他们的债务进行再融资时,发现市场上根本没有人愿意购买他们的债券。”“到1937年初秋,全美90%的工厂关了门。”路文用这样极端时期的违约证明土地抵押融资有问题,是没有多少说服力的。
我们真正应当从美国历史上历时最长的这次大萧条中学会的,恰恰是杰克逊1834年开始的激进的“去杠杆”(到1834年,杰克逊基本上已经清偿了所有的国债,这在美国的历史上是第一次),特别是对土地市场投机的沉重打击。
1836年,杰克逊趁国会休会,于7月11日签署行政命令,要求“除极个别情况外,8月15日以后购买土地都必须用金币或银币支付。”这实际等于废除了信用货币(银行券)和贵金属并行的货币制度。
“由于对铸币需求的激增,银行券的持有者开始要求用银行券换取金银币,银行为了筹集急需的钱,不得不尽快收回贷款”,结果导致原来由信用生成的货币迅速从市场上消失。
流动性不足导致了分工链条的缩短,大规模倒闭、失业随之迅速蔓延。其结果跟前面货币理论所预言的一样,信用的崩溃必会导致通缩。
正像菲利普?霍恩当时在日记里写的:“在投机狂热的日子里我们曾听说过的那些巨 大财富,在4月的阳光到来之前,就像冰雪一样融化得无影无踪。没有人可以逃出这场劫难,我们终将一无所有,只有那些债务很少或根本没有债务的人才是真正的幸福者。”(戈登,2010)。路文所说的土地抵押债务违约,只不过是整体信用崩溃的一部 分。
今天,我们处在和当年美国类似的发展阶段,遇到的是类似的场景。如果我们不能深刻理解“土地财政”对中国经济的深刻影响,不能理解货币在经济增长中扮演的真是角色,就随时可能犯下杰克逊在1937年所犯下的大错。路文本身就证明这一担忧绝非杞人忧天。
6.“先租后售”保障房
路文最后对我的批评是我建议的“建设广覆盖的、‘先租后售’的保障房。”
首先,路文认为:“这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产,其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大,一旦房价下跌,大量房屋投资者的财富缩水,财富差距又会缩小。
鼓励所有人买房,是一种不负责任的投资建议。”路还是在用单一住房市场来思考“先租后售”保障房的政策效果,根本没有理解这一政策背后的经济含义。
按照我的建议,“先租后售”保障房根本就不同目前的商品房市场交叉,是为“住”的功能设计的,与路所说“投资建议”一毛钱关系都没有。
现在没房的居民实际上都是在“租”房住,我的建议是将这样的租金积累起来作为“储蓄”,一定年限后,再通过“售”返还购房者,从而一举解决居住和分享财富增长两大功能。
路文的第二个批评是“住房问题,在北上广深等一线城市最为突出,在个别二线城市逐渐抬头,在广大三四线城市,房价问题并不严重,在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区,哪里有赵文所认为的那样严重?哪里有建设广泛的保障房的内在动力?”
首先,保障房是按需建设,同城市就业挂钩。没有就业,城市不扩张,自然就没有建设的需求。在我的建议里,从未将住房数量“认为的那样严重”--住房问题严重的城市多建,不严重的城市少建,没动力的城市不建。我认为“严重”的,是单一商品房市场带来的财富再分配问题。建设广泛保障房的动力,不是来自于数量的不足,而是结构的偏差。
至于说农村有多少闲置房屋,纯属无稽之谈。房屋的价值取决于公共服务,农村没有公共服务,再多闲置房也没有价值。离开“区位”讨论“规模”没有任何政策意义。
我猜路文可能是想说泛滥于城市郊区的“城中村”、“小产权”等违章建筑。但恰恰是不允许其公开买卖交易,才把这些住房“逼到”租赁市场,这些住房实际上现在就是起到“住”的功能。
一旦允许其入市,这些物业立刻就会变成“炒” 的房子,结果不是拉高城市的居住成本,就是摧毁商品房市场,导致信用崩溃,甚至触发金融危机。
路文的第三个批评是“广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同,保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同,无法做到对所有人一视同仁。
广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等,但无法在质量上平等,更由于缺乏有效的甄别机制,造成巨大的社会不公和矛盾。”
绝对的平均是没有的,在不同的城市购房如同买不同的股票,谁也不能保证今后这些股票价格一定相等。这一制度所能保证的是每一个人都有投资城市的机会。
有效的机制就是市场,只要有自由的选择,社会再分配就会趋向于均等。可能在资本家内部也会有贫富差距,但这样的差距总会小于有产者和无产者之间的贫富差距。有没有资产的本质,是有没有参与社会财富再分配的权利。
路文批评说:“建设广覆盖的保障房,需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政,只会带来更严重的地方债务。”其实“先租后售”恰恰解决的是这一难题。
如果“只租”的确会产生路文所说的这个问题。事实上,改革开放之前的住房制度之所以难以为继,就是因为这个原因。但如果允许“后售”,保障房自身就具有了抵押功能。
由于市场价一定会高于住房成本,“先租后售”的保障房就一定是优质的抵押品,其建设也就无需借助“土地财政”,更不会带来任何地方债务。
“先租后售”之所以可以解决自身的融资,是因为其信用来源与“土地财政”完全不同。土地市场的信用,是来自城市公共服务带来的租金,地价就是租金的贴现;而“先租后售”的信用,则来自购房者的“劳动力”的贴现。
在没有“先租后售”制度前,进城打工者的信用等级很差,无法通过抵押自身劳动力在银行系统融资。而有了住房作“过桥”抵押品,劳动力的信用等级大幅提高,其未来收入流就可以资本化。
“先租后售”中的“租金“和目前城市打工者所支付的租金是完全不同,其创造的信用也是靠目前“城中村”等小产权住房无法产生的。循此途径,劳动力资本化的效率可以大大提高。
“先租后售”效果如何,归根到底还是要看实践效果。
2015年12月31日,东莞政府以楼面地价1820元/平米的超低成本,向华为提供可以建设总建筑面积约41.43万平方米,由20栋住宅楼、一栋幼儿园及社区配套组成住宅用地,预计可容纳5000多人居住。
按照华为内部公布的东莞 松山湖溪流背坡村第一批住宅配建项目(湖畔花园)的分配方案,带精装修价格只要8500元/平米,远低于松山湖目前2.5万元以上的商品房市场均价。
按照规定,前5年是租赁,期满后由员工购买(员工拥有完整产权),购买5年后才能转让,也就是相当于总共要10年后才能入市流通。按照“先租后售” 的模式,东莞将为华为提供多达 3 万套员工住房(搜狐财经,2018)。
东莞的效果几乎是立竿见影。现金流从深圳向东莞迅速转移。根据凤凰财经 (2018)调查,从2015年下半年到2016年5月,华为公司在深圳缴纳个税的人数持续减少,从去年的7.29万降到了2016年一季度的6.3万人,而到五月份员工则减少到2.05万人。
减少人员月均税额4000元,测算减少年度税源9.84亿元。2015年当年,华为就在东莞创下了10亿元的税收,成为了东莞第一纳税大户,并在2016年成为东莞第一个产值破千亿企业。据报道,“先租后售” 住房与产业绑定的模型,已经被上海用于华为在沪投资项目。
(未完待续)
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1. 赵燕菁 | 危机与出路:跨越“中等收入陷阱”(一)
2. 赵燕菁 | 危机与出路:跨越“中等收入陷阱”(二)
3. 赵燕菁 | 危机与出路:跨越“中等收入陷阱”(三)
4. 赵燕菁 | 危机与出路:跨越“中等收入陷阱”(四)
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8. 独家 | 赵燕菁: 制度设计与经济增长(二)
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10. 独家 | 赵燕菁: 制度设计与经济增长(四)
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17. 赵燕菁 | 中国城市化过程中的阶级分析
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20. 赵燕菁 | 新城建设:十六年前的忠告(下)
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22.赵燕菁 | 为什么说“土地财政”是伟大的制度创新--兼答路乾(贰)
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