自 1947 年“Town and Country Planning Act”(《城乡规划法》) ③ 的颁布开始,英国便确立了以“发展规划”为核心的规划体系,此后英国规划体系发生过4次大规模的变革,但始终以“开发控制”和“发展引导”为最关键的任务。英国规划体系的4次重大变革分别发生在 1968 年、1986 年、2004 年和 2010年,均以修订《城乡规划法》或者颁布补充法律条文为标志,变革的背景均表现为经济持续低迷、产业发展疲软,变革的首要目的是遏制经济衰退,其次是新上台政党 ( 或联合政府 ) 对上届政府执政时期规划体系和管理效果的评价及反思,同时践行新一届政府的施政纲领。1947 年《城乡规划法》首次区分了土地所有权和土地开发权,从法律上确认了由政府控制土地开发权,并且规定编制城乡规划是政府的法定职责,并规定没有取得规划许可的项目不得开发,如此奠定了规划体系和管理的基调。
1968 年英国政府修订《城乡规划法》,建立了影响深远的“Two-tier”(二级规划体系 ),即“County”(郡)层面的“Structure Plan”(结构规划)和“District”(区)层面的“Local Plan”(地方规划)。建立二级规划体系的重要意义在于使城乡规划从蓝图式规划走向了公共政策,一方面强化区域协调、战略发展,另一方面开始关注经济发展与土地利用之间的关系。1986 年,撒切尔政府推行自由经济主义,强调政府在规划方面的管治和引导作用,修订《城乡规划法》,并颁布“Planning and Compensation Act”( 《规划和补偿法》),要求郡级政府权力下放至区级政府,地方规划做到全覆盖,同时中央政府不再审批结构规划,仅保留干预权;中央政府在都市郡和大伦敦地区撤销了郡级政府,设立单一发展地区,原来的二级规划体系在这一地区被合并为“单一发展规划”(Unitary Development Plans,简称“UDP”),兼具结构规划和地方规划的功能;非都市郡仍然保留结构规划—地方规划的两级规划体系。但是这一时期的规划核心理念并没有发生改变,因此可以认为撒切尔政府对规划体系所做出的改变仅仅是在 1968 年二级规划体系上的调整。
真正的变革发生在2004年,“Planning and Compulsory Purchase Act2004”(《规划与强制收购法》)的颁布促使规划体系发生了两个重大改变。第一个改变是取消了以结构规划和地方规划为核心的二级规划体系,改为由区域政府编制“区域空间战略规划”(Regional Spatial Strategy,简称“RSS”) ④ ,并赋予它法定地位,成为英国在区域层面设置的第一个法定规划。第二个改变是郡层面不再编制结构规划,改为由区层面编制地方发展框架,取代了地方规划和单一发展规划。
2010 年,卡梅伦联合政府执政,进一步强化行政权力下放的要求,接着在 2011 年颁布“Localism Act 2011”(《地方主义法》),对规划体系进一步改革。一方面,简化由上而下的指导,将原来 1000 余页的国家规划政策指导文件简化为 50 页的“国家规划政策框架”(National Planning Policy Framework,简称“NPPF”),并取消了RSS,增设“地方企业区”(LocalEnterprise Zone,简称“LEZ”);另一方面,强化自下而上的参与,LDF被“地方发展规划”(Local Development Plan,简称“LDP”)和“社区规划”(NeighbourhoodPlan,简称“NP”)取代。同时,也有学者指出,2010 年的这次规划改革受到政治因素的影响较大,更多的表现为形式上的变动,规划体系的核心思想与上一个阶段相比并没有太大变化。
从英国城乡规划体系的发展看,从郡区两级的二级规划体系,到强化区域规划法定地位,再到简化中央管控、增设社区规划,显示出总体层面规划走向公共政策、详细层面规划愈发重视实操性的趋势。而且英国城乡规划体系强调了规划编制内容与不同层级政府的事权的对应,特别是在 2004 年以后,英国政府坚持建设“大社会”而非“大政府”的执政理念,强调将行政权力下放,把具体的决策权力交给地方议会甚至社区。