《理想空间》31辑:当代行政中心区规划设计
一、前言
1990年确立土地有偿使用制度之后,城市空间扩张不再是适应经济发展的物质后果,本身也成为经济发展的策略工具。20世纪80年代发端、90年代兴起的新城运动,涵盖了开发区、工业园区、高新区、科技园等多种形式,其中,最为特殊的类型为行政新区,即以行政机构的搬迁来推动新城发展,省会中,南宁、南昌、长沙、哈尔滨、贵阳、呼和浩特、合肥、成都等十多个城市都建设了行政新区,而地县级市和镇更加普遍。但在实际过程中,受到耕地占用、社会矛盾激化、大众舆论监督等因素影响,行政新区建设总和炫耀性腐败、政绩工程等负面形容词相关联。而从发展角度,行政新区是改善城市结构,降低优势区位土地稀缺性的契机,将极大地优化公共财政和土地资源的配置。但在一系列制度安排下,地方政府表现出“发展型政府”的特征,有着政绩冲动与自身偏好建设行政新区,相对忽略城市公共利益和市场需求。在媒体与大众的水平监督下,许多地方政府的豪华办公楼往往成为众矢之的,办公楼本身成为中央垂直监督的对象。虽然1987年国家计委已颁布《行政办公楼建设标准(试行)》,但90年代后,又不断进行规约,1996年国家计委颁布《中央国家机关办公及业务用房建设标准》,1997年中共中央、国务院下发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》,1999年国家发展计划委员会颁布《党政机关办公用房建设标准》,2003年中共中央办公厅发布《国务院办公厅关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》,2007年中央办公厅和国务院办公厅下发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》,以及在“汶川大地震”之后国务院决定暂停审批党政机关办公楼项目,都体现了行政办公楼本身是中央重点关注对象。而以搬迁行政机构为驱动的行政新区更是各种利益冲突的焦点,“汶川大地震”之后成都市政府宣布从行政新区搬回,显示出行政机构的“搬或不搬”已成为政治姿态。行政新区现象的出现,是现有发展模式和制度架构下的产物,积极和消极作用并存,认识和剖析约束和激励发展型政府的决策动机与行为逻辑,对于理解行政新区现象会有所助益。
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