2017年9月29日,《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(下称《规划》)正式对外公布。《规划》明确了北京的战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心,以建设国际一流的和谐宜居之都为发展目标,提出到2020年将常住人口规模控制在2300万人以内并长期稳定在这一水平。
而根据北京市统计局官方发布的数据,截至2016年年末,北京常住人口为2172.9万人。这一数字比上一年仅仅增长了2万左右,增速仅为0.1%,增量比上年减少16.5万人,增速比上年回落0.8个百分点。其中,常住外来人口减少15.1万,18年来首次出现负增长的情况。《社会建设蓝皮书:2017年北京社会建设分析报告》指出,2017年北京市有可能首次出现人口减少的转折点。
这一论断并非盲目乐观。2017年年初,北京市政府决定2017年至2020年期间在全市范围内组织开展“疏解整治促提升”专项行动,设立100亿元“疏解整治促提升”引导资金,在前几年的具体疏解工作基础上进一步加码。
“各级干部在思想上一定要真正想明白这个道理,不疏解就没有出路。”北京市委书记蔡奇在该行动的现场推进会上如是说。
从2015年就已经开展的治理“拆墙打洞”,在2017年4月份达到了高潮。北京市副市长程红公布的统计数据显示,北京第一批清查出了1.6万多户“开墙打洞”行为。
从整体上看,疏解一般制造业、区域性专业市场和部分公共服务功能的工作影响的范围更大。年内,服装市场“动批”最后一家市场东鼎市场闭市,大红门地区45家市场已完成42家疏解;“北京人的记忆”万通小商品市场和天意小商品市场都已经闭市;87家危化企业退出北京……
更具有划时代意义的是,12月底北京市政府已经开始东迁通州副中心,“四套班子”和相关市属行政部门将率先搬迁,城区多所名校和医院已经落户,预计将带动将近40万人疏解。
势不可挡的疏解行动,在年底遭遇了“变数”。
2017年11月初一场轰轰烈烈的安全隐患大排查,让已经推行很久的拆除违建和群租房清理整治工作受到公众的广泛关注。而从《规划》中引申出的“亮出天际线”行动,也在社交媒体上引起热议。有人说,一夜之间,“瘦了”又“秃了”的北京变得让人们有点不认识了。
“控制人口规模与发展城市经济之间,一个带有刚性,一个具有弹性,两者之间如何协调,是城市规划面临的问题。”中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林在演讲中谈道。这番话也点出了一系列争议的实质,都围绕着城市治理效率与公平的二元悖论。
但我们不能忽略,在此次的《规划》之前,历年出台的带有“控制性”的人口规划几乎无一兑现。1991-2010年的规划中,目标是2000年全市常住人口增至1160万左右,而实际上规划颁布两年后常住人口就已经突破了1200万。因此,北京政府不得不重新制定了2004-2020年规划,目标是2020年将总人口规模规划控制在1800万左右,然而结果是2009年常住人口就达到1860万,提前11年突破了规划目标。
中国社会科学院财经战略研究院研究员吕风勇表示,北京大城市病的形成,首先是经济社会发展较快,同时发展意识长期主导,为了GDP和财政收入等目的在一定程度上放任产业和人口的过度增长;其次是在发展过程中,北京城市功能定位不清晰,政治、经济、文化、科技等方面都曾定为北京的功能,结果贪多图大,不分重点,造成人口和各类产业的过度聚集;三是在污染、拥堵和高房价等方面都出现问题后,政策执行不力,疏解收效甚微;四是北京周边缺乏较具活力和公共服务设施完善的地区,致使部分产业难以在北京周边进行疏解。
这个问题不止在北京,各个一线城市甚至热点二线城市都已经有所凸显。正如徐林所言,“我们所有城市在经济发展规划方面都是扩张性的,即便是按照高质量高效益和结构升级的要求,经济总量也是扩张性的。而经济规模的扩张往往都会导致就业和城市人口的增加,这是普遍的城市发展规律。”一边猛盖高楼使劲虹吸周边人口,一边想要控制规模缓解过于肥胖带来的城市病,这种“美事”既不符合经济规律,也不符合城市发展规律。
城市治理在“积重”的大城市身上开刀显得无从下手,与之相比,白纸绘长卷则来得更为实际。