武汉市目前已完成了集体所有权的所有发证工作,根据土地登记中心提供的集体所有权发证信息,结合2015 年土地利用变更调查数据,全市农村集体土地564966 公顷,占全市总用地的66%,其中农村集体建设用地69413.02公顷,占农村集体土地的12.29%,远低于全市建设用地占比(189959 公顷,22.22%);农村集体建设用地类型以城镇用地和农村居民点为主,城镇用地13926.10 公顷,农村居民点44027.11 公顷,两者占农村集体建设用地比例为83.49%。
从各区分布来看,农村集体建设用地主要分布在蔡甸、江夏、黄陂和新洲区,四区的农村集体建设用地占比为86%。中心城区农村集体建设用地大部分为永丰街、青菱街和建设乡城中村改造,东西湖区无农村所有的集体建设用地土地,汉南区有少量的农村所有集体建设用地,以农村居民点为主。
(1)农村集体建设用地增速快,以农村居民点为主,增长大部分位于UGB 范围内
2011-2015 年农村集体建设用地增加规模为1683.56 公顷,增长幅度为3.6%, 年均增长420.89 公顷。UGB 范围内农村集体建设用地增加1216.68 公顷,占比为72%;从增长的地类来看,农村集体建设用地中农村居民点增加1593.49 公顷,占比为95%。农村集体建设用地增加的大部分为不规范用地或违法用地。
武汉市农村集体建设用地空间分布图
武汉市UGB范围外特色农业产值比重
UGB范围外乡村休闲旅游景点分布图
(2)农村地区产业发展已涌现出依赖生态资源要素的新业态发展态势
武汉市农村缺乏村级工业,依赖生态资源要素的非制造产业已成为农村地区产业发展的主导方向。一方面是主要依赖耕地、园地、林地等资源的分布,大力发展都市农业和绿色加工业,另一方面依赖得天独厚的生态优势,大力发展旅游业。如以“土地整治”为平台,整合各类资源向农村集聚,充分发掘乡村除生产之外的生态、景观、教育、文化等资源价值,探索开展了“土地整治+ 农业园区”“土地整治+ 郊野公园”,实现以农产品生产为主,集研发、加工、旅游、休闲、科教为一体新型农业发展模式。
(3)农村居民点用地利用粗放
根据《武汉市乡镇总体规划编制技术要点》:都市发展区内村庄用地人均用地不应超过100平方米,都市发展区外不应超过120 平方米。2015 年武汉市蔡甸、江夏、黄陂和新洲区等四个新城区农村人口224.91 万人,农村居民点面积38224.83 公顷,人均村庄居住用地170 平方米,人均村庄用地规模远大于国家、武汉市标准规定。
(4)农村劳动力转移人数多,房屋大量闲置
农村劳动力大量转移形成大量空闲农房。根据武汉市调查资料,2016 年底,农村劳动力转移人数达到98.22 万人,占农村劳动力总数的68.7%,经初步统计全市农村房屋共有73 万套,其中长期空闲农房约11.6 万套,占农房总数的15.8%。通过对38 个美丽乡村( 湾)、5 个赏花游特色村( 湾) 进行统计调查,共有农房10815 户,其中空闲农房1432 户,占农房总数的13.2%。
农村集体建设用地管理涉及到发改委、城建委、农委、国土规划局和乡镇政府等多个部门。
(1)对新增农村集体建设用地的管理
新增建设用地审批上,我市现行计划管理主要按照用地计划指标总量的5% 专项下达新农村建设用地计划指标。但是实际操作中,由于不符合两规和其他申报条件,该项指标使用率较低。
乡村规划许可管理上,乡村规划许可的依据是村庄规划。目前东西湖区、江夏区、黄陂区和新洲区镇区规划经过合法审批,已纳入规划管理一张图,但村庄规划尚无一个经过合法审批,各区开展乡村规划许可尚无依据,只有新洲区依据增减挂钩实施规划方案核发了两笔乡村规划许可。
(2)对存量农村集体建设用地的管理
存量农村集体建设用地流转主要有出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式。由于武汉市不是集体经营性建设用地的试点区域,目前武汉市尚未出台关于集体建设用地流建设用地流转以自发流转为主。实际具体操作是镇政府(国有农场、林场)与农村集体经济组织、经营者签订用地协议和流转合同后,材料报县(市、区)级农业主管部门备案。
(1) 规划发展空间不足:为保障城市发展挤占农村发展空间
一是规划拟复垦农村建设用地量大,实际能够实施的农村建设用地复垦远不能满足规划要求。已实施复垦量每年只能完成规划复垦量的1%;
二是规划给予农村发展的空间非常有限。武汉市规划农村建设用地年均新增272公顷,而实际2011-2015年农村建设用地违法建设用地量为年均420公顷,下达的新增量还不能满足需求。
(2)规划编制体系不健全:规划未全覆盖导致审批缺少依据
一是建设项目选址区缺少相应的村庄规划依据,无法核发《乡村规划许可证》。
二是缺少村级规划作为依据,项目土地规划调整工作面临困难。
三是“入市”的大趋势要求农村地区集体经营性建设用地有明确的两规依据。
(3) 规划管理基础条件不具备:确权登记未完成不利于土地流转
武汉市确权登记尚未完成。武汉市目前已完成了集体所有权的发证(2012年),宅基地使用权和集体建设用地使用权的调查工作(2017年1月)。按照市局工作要求,宅基地使用权和地上附着物所有权的调查工作拟于2018年底完成,以上所有权和使用权证的颁发工作于2020年底完成。确权登记发证认定了宅基地的使用性质,但对经营性建设用地和公益性建设用地使用权的利用性质暂未认定。
(4)管理主体和配套政策缺位:缺少对农村用地管理和政策研究
一是管理部门对农村建设用地利用、管理统筹工作重视程度不足。
二是对农村建设用地缺乏主动性、创新性和探索性思考研究。如国家关于宅基地管理、农村集体土地流转、农村新产业新业态等相继出台了一系列规范政策,同时三块地的改革国家选择了33个试点作为探索的重点区域,而我市对农村建设用地缺乏前瞻性研究和相关的思考,各地建设用地流转仍处在自发流转阶段;另各区在农村地区发展观光农业、休闲农业、设施农业的意愿较为迫切,但是目前对于此类用地的管理缺少配套建设用地标准、相关指导意见和实施办法研究。
(5)执法监管机制尚不完善:违法建设监管力度较弱
卫片执法的图版查处仍集中在UGB范围内。农村地区违法巡查工作主要有基层国土所工作人员完成,政府在乡村地区的行政资源(人力、管理)投入相对不足,监管力度远远弱于城市地区。农村建设用地违法主要以宅基地违建为主,2011-2015年农村建设用地违法建设用地量为1683.56公顷,大部分没有拆除还原成原有用途。
(6) 建设用地利用机制未建立:农村闲置建设用地未有效利用
由于武汉尚未建立农村宅基地流转机制,对于农村经济组织如何与民间社会资本联合利用宅基地缺少政策指导。