一拿到《说清小城镇》的书稿,就被其简单明了的书名所吸引,再看书的内容,结构清晰,小城镇的“人、生活、经济、空间”,四大板块一目了然,都是围绕着小城镇发展的最关键要素,并直接反映出了小城镇发展的本质方面。
改革开放初期,中国城市和农村发展的双重影响使得小城镇受到了高度重视。一方面是农村家庭联产承包责任制拉开了中国农村改革的序幕,释放了大量的农村剩余生产力;另一方面是城市社会经济百废待兴,城市设施严重缺乏,并且大批知青返城,加之人口生育高峰的叠加,城市无法提供足够的就业和住房。在这样的背景下,“控制大城市规模,多发展小城镇”被确立为国家的城镇化发展方针。
其它的一系列的改革政策也在助推小城镇的发展,尤其是1980年代开始的一系列户籍政策的改革探索,如1984年国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》催生了一批有经营能力和技术专长的农民进入集镇落户,但不享受商品粮,俗称“自理口粮人口”。其结果是乡镇企业得到了迅速的发展,为农村剩余劳动力提供了就业机会,改善了农村的生产和生活条件。根据全国第三次工业普查报告(2001年),按工业总产值计算,乡镇工业的总产值占全部工业的比重从1985年的17.1%上升到1995年的42.5%。按从业人员计算,乡镇工业的从业人员占全部工业的比重从1985年的32.9%上升到1995年的49.7%。
在城市发展的宏观政策层面,1984年国家发布《城市规划条例》,提出了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。1989年,《城市规划法》将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。尽管在20世纪90年代以后沿海城市和大城市的发展受到更多的关注,但国家坚持小城镇发展的政策仍然未变,甚至在1998年的中共十五届三中全会上明确提出了“小城镇大战略”的顶层政策设计。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。”

然而,国家对于小城镇发展的一些政策设计并未取得其应有的成效。如为了降低小城镇的发展门槛,1984年国家对建制镇标准作了修改,一是将设镇的门槛人口由3000人下调到2000人,二是将建制镇的审批权下放到了省级政府。由此,全国建制镇的数量迅速激增,1982年至1990年间建制镇的数量由2660个猛增到12084个。1990年代,国家继续推行乡镇建制的调整,大幅撤乡建镇和合并乡镇,以达到“机构改革和精简乡镇人员编制”的目的。1991-2000年,乡镇数量从56481个减少到了43511个,建制镇数量从12084个增加到了20312个。根据2016年城乡建设统计公报,2016年年末,全国共有建制镇20883个,乡(苏木、民族乡、民族苏木)10872个。据对18099个建制镇、10883个乡(苏木、民族乡、民族苏木)的统计汇总,建制镇建成区总人口1.62亿人,总面积397.0万公顷,平均每个建制镇建成区人口0.89万人,占地219公顷,人口密度4902人/平方公里(含暂住人口);乡建成区总人口0.28亿人,总面积67.3万公顷,平均每个乡建成区人口0.26万人,占地62公顷,人口密度4450人/平方公里(含暂住人口)。从总体上看,中国小城镇的实际人口集聚程度不高,特色经济不突出,公共服务水平低,基础设施建设落后。小城镇没有充分发挥在城镇化进程中的人口和产业发展的作用。
因此,在当前我国推进新型城镇化发展模式和构建新的一体化的城乡关系之际,认真研究总结改革开放近40年来小城镇发展的实际成效并调整和完善其政策指导,成为当务之急。然而,多年来对我国小城镇发展的全面关注和研究的重视程度却严重不足,也难以看到对我国小城镇发展全面真实情况的反映,这已成为了我国今后新型城镇化与小城镇发展模式与适宜政策制定的最大障碍。现在,《说清小城镇》在很大程度上起到了弥补的作用。正如该书中介绍的一样,该项针对全国小城镇的调查研究工作采取了抓住基本要素、实行彻底调查、实施严谨分析等重要方法,通过组织国内最强实力的高校、科研单位1000余人对全国 121个小城镇进行了彻底的调查研究,包括12000多户镇区居民家庭、村民、1300多家企业的调查问卷,召开各种小型座谈会,访谈30000多家店铺,实地踏勘等各种有效的方式,真正掌握了目前小城镇发展状况的第一手资料,并据此进行科学严谨的分析,全方位地刻画出了小城镇的发展特征。这些调查的结果和分析得出的结论很好地解决了我们当前在小城镇和城镇化发展方面模糊不清的状况,并提供了很好的方向性的指导。

在《说清小城镇》中关于“小城镇中住着什么样的人”的描述,非常清晰地阐述了人口结构、劳动就业、居民收入以及家庭结构等关键问题,很多特征都是城镇化发展政策制定的基本支撑性信息。如通过调查发现小城镇的镇建成区常住居民中有70%登记为农业户籍,无法享受到城镇居民应该享受到的社会保障和福利待遇;小城镇居民的就业中“务农”和“打零工”的比例超过了50%,就业者的劳动保障薄弱;小城镇居民的收入总体上以劳务收入为主,财产性收入小;小城镇的镇建成区常住居民中世居家庭为72%,从外迁入的比例仅为28%。这些都与我国未来小城镇要在新型城镇化发展模式中发挥重要作用、解决“三个1亿人”的要求相去甚远。在反映小城镇的生活方面,除了收入、消费水平、消费结构、恩格尔系数以及小城镇消费发展趋势分析等小城镇日常消费外,我们还从该书中看到了当前小城镇的普遍交通出行环境,随着高速公路、国道、火车站、机场等区域性交通设施的迅速发展,小城镇对外交通得到了明显改善,这也推动了小城镇较高端消费对周边县市的依赖,以及刺激了汽车走进普通家庭等高端的消费。
研究者普遍认识到小城镇的经济是小城镇发展的关键,《说清小城镇》为小城镇经济发展的引领作用提供了支撑。该书的调查显示,虽然小城镇的经济发展水平与城市的差距显著,但近十年来,小城镇的经济基本保持着相对平稳的增长态势,受到外部的我国宏观经济下行的影响相对较小。并且,随着我国鼓励农业向二产、三产融合发展,一批原为农业镇的小城镇开始结合互联网+、旅游+等趋势探索三产融合的转型发展路径——以农业生产为基础,向农产品加工、销售,乡村旅游、农业综合体等方向拓展,形成了适合自身条件的特色。这也从另一角度验证了2016年以来国家住建部等部委推进特色小城镇培育中对特色鲜明产业形态发展的要求。同样重要的是,该书发现了返乡创业的企业对小城镇发展的作用。尽管目前小城镇企业中返乡创业的比例仅为5%,但本镇居民返乡创业的趋势逐渐增长,主要原因是小城镇的投资运营环境正在改善,返乡创业也受到了地方政府多方面的优惠政策支持。返乡创业企业的形式主要是依托本地特色及资源开发、生产有特色的产品,外出返乡创业的人员通过大中城市的务工经历,接触学习了先进的商业模式,对市场更为了解,储备了人才资源以及合作机会,能够更好地结合本地特色和市场,给小城镇带来了新经济活力和就业岗位。这也正是当前我国小城镇发展中需要正确面对和解决的问题。在我国的市场经济体制改革过程中,农村和小城镇的经济要素获得了更为通畅的跨区域和跨城乡流通途经,也因此获取了更高的经济价值。但是,另一方面,城市资源进入农村和小城镇的难度相对更大。该书的调查发展,能吸引到大城市投资或境外投资的小城镇大部分具有特殊的区位或拥有稀有的资源,这类小城镇需要承担部分城市功能,或在区域经济中参与分工,因而可以吸引到大城市投资,甚至外资。对于绝大多数小城镇来说,通过伴随着我国改革开放近40年来的城镇化发展过程,重视小城镇的返乡创业企业发展将成为小城镇获取发展要素资源的重要渠道。同样,该书关于小城镇“镇级财政”的调查发现也对当前小城镇如何健康发展提供了重要的思考。该书的调查显示,按照我国目前的税收体制,能够从市、县返还到小城镇的财政资金非常有限,大部分小城镇的财政基本属于“吃饭财政”,甚至无法保障镇管理服务机构日常运转,普遍高度依赖上级的补贴。这种状况严重影响到小城镇政府作为发展建设的主体作用。尽管目前小城镇的基础设施、公共服务设施和环境治理等方面的资金使用通常是以专项形式向上级申请“专款专用”,但项目建成后的设施维护与管理通常需要小城镇自己解决资金。这对于靠“吃饭财政”的小城镇来说是沉重的压力。因此,如何能通过国家住建部等部委的特色小城镇培育试点,体现“特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制”,带动我国2万多个建制镇的发展,培育小城镇健康的镇级财政并与小城镇政府的事权相匹配将是一个重要的保障。
自2008年我国的《城乡规划法》颁布以来,完整的城乡规划体系构建与实施一直是规划工作者努力的方向。《说清小城镇》这本书也为我国该如何编制提供了基础性的指导。首先,该书的调查发现小城镇多建立在一个或几个大村庄的基础上,保留了较多的农村印记,因此小城镇镇区建设用地中集体用地占比高,调查的121个小城镇中平均为62%,一半以上小城镇镇区建设用地中的集体土地占比超过70%。其次, 小城镇建成区中,建设用地平均约占73%,非建设用地约占22%。第三,与城市用地统规统建、边界清晰、用地规整不同,小城镇镇区传承了村庄灵活自由的特点,空间形态相对松散,建设用地与非建设用地犬牙交错,相互渗透,闲置空地也较常见。此外,在小城镇镇区的住房调查中也显示有72%的住房为自建房。所有这些小城镇的空间特征都表明小城镇的规划编制应不同于传统的城市规划。

作为一名多年来关注小城镇发展与规划的学者,在此,我特别想表达对《说清小城镇》这项研究的策划指导者、实施者与该书编写团队的感谢。这些看似很平常的数据,付出了他们的大量心血,更能体现出他们对城乡发展研究的严谨和务实的精神,但更为重要的是,这些丰富的基础性调查和研究成果为未来的中国小城镇与城镇化发展研究及政策制定奠定了极其重要的基础。可以说,这是多年来关于我国小城镇研究的一项开创性成果。同时,也希望今后能够看到更多类似的优秀成果。
彭震伟
同济大学建筑与城市规划学院教授
中国城市规划学会学术委员会
主任委员
2017年10月15日