十九大报告中强调要贯彻新发展理念,实施区域协调发展战略,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。同时,报告就“三农”工作提出很多新概念、新表述,首次提出实施乡村振兴战略。小城镇对于区域协调发展、促进就近就地城镇化、城乡公共服务均等化以及绿色发展等方面具有十分重要且不可替代的作用。发展小城镇对于实现农业农村现代化、实现城乡融合、推进乡村治理具有重大战略意义。但是,长期以来我国小城镇发展得并不好,全社会对小城镇的认识不全不透。为精确把握我国小城镇的作用和特性,为制定小城镇政策乃至城乡建设政策提供依据,2016年5月起,住房城乡建设部组织开展了全国小城镇详细调查研究,目的就是要“说清小城镇”。
全国小城镇详细调查工作的首批成果——《说清小城镇》已出版。从今天起,将连续为读者推送关于此项工作的系列精彩报道。
新时代背景下需要对我国小城镇进行再认识
——《说清小城镇》创作背景
小城镇可以成为城镇化的重要载体。城镇化由城市和小城镇两者的发展所支撑,小城镇可以成为其重要支撑。虽然我国小城镇的作用不是很大,但纵观世界,已完成城镇化和工业化的欧美发达国家,小城镇是城镇化的主要载体,如德国70%的人口居住在2万人以下的小城镇。发达国家的小城镇往往是城镇化的高端形态,其人居环境质量高于城市,更加舒适优美,居住的人多为中产阶层甚至富裕阶层。
小城镇更加有利于协调发展。小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。小城镇是农民生活圈的核心,提供农民就业岗位,满足农民上学、看病、办事、购物、娱乐等生活需求。小城镇发展带动农民增收效果十分明显,农民的生活现代化是靠小城镇实现的,这是城市力所不能及的。近年来,外出农民工呈现回到小城镇就业创业,实现就近就业和家庭团圆,极大地促进了社会和谐与稳定。小城镇的发展有利于区域协调发展。新疆、云南、广西等西部省,依靠特色小镇发展,促进了城镇化和经济增长。
小城镇可以成为经济增长新的一批“小发动机”。在城市和县域,我国产业空间布局的特点体现为政府主导、统一规划、一点集中式布局。我国一个县的面积很大,往往在一千平方公里以上,对如此辽阔的疆域,通过统一规划,将高附加价值的二三产业几乎全部集中布局在县城,而其他辽阔的地区只留下农业、农村、农民,这种模式在世界上也是不多见的。实际上城市以及县城以外存在着许多不可移动资源,有较大的发展潜力。有重点地发展小城镇,有特色地发展小城镇,可以把城市以外的发展潜力调动起来,成为发展的新动力。小城镇经济往往是绿色的、内需的、有文化的,有利于经济新常态下的转型升级。
小城镇具有城市不可比拟的绿色发展优势。北京市人均汽油消耗量是我国浙江最发达小城镇人均汽油消耗量的7倍。城市的高层建筑单位面积的建造和使用能耗,是小城镇低层和多层建筑的1.5倍。小城镇空气质量更好,各类排放更容易治理。小城镇生活比城市生活更绿色。
小城镇可以让国家建设更有中国特色,更加丰富多彩。我国的传统文明是农耕文明,广大乡村地区蕴藏着大量的历史文化资源,闪烁着丰富多彩的地区和民族特色,每一个镇都有一段历史、一种文化、一种精神。此外在空间上,小城镇更容易体现传统文化和地区特色。由于城市用地限制,不可避免建设高层建筑,而高层建筑要实现美观,一般采用简洁风格,因此容易导致千城一面。而小城镇以低层小体量的建筑为主,建筑设计上更具灵活性,更容易体现地域特色和民族特色。因此,将1.8万个小城镇建设好,可使我们的国家建设更具中国特色,更加丰富多彩。
虽然小城镇对我国协调发展、可持续发展具有重要意义,并且我国在80年代就提出了“小城镇、大战略”,后来又提出大中小城市和小城镇协调发展的目标,但是从实际结果看,我国小城镇发展明显滞后,大中小城市和小城镇发展并不十分协调,“小城镇、大战略”没有成为现实。
我国小城镇在城镇化中的作用很弱。除县城城关镇以外的建制镇有1.8万多个,但承载人口能力比较低,居住在1.8万个小城镇上的人口占城镇人口的比例为24%,占全国人口比例仅为12%,远低于发达国家。小城镇尚未成为人们长期稳定的居住地。小城镇基础设施建设落后,全国建制镇2015年污水处理率仅51%,生活垃圾无害化处理率仅45%1,产业薄弱,教育医疗服务水平较低,环境脏乱差,许多年轻人选择离开,一些镇的人口在减少。小城镇的建设缺乏特色。许多确定作为重点镇或中心镇的规划建设照搬和模仿城市,缺乏小城镇特色,缺乏地域、民族和传统文化特色。从全国范围来看,人口越来越向大中城市或特大城市集中;从省市范围来看,人口更多地向地级市、县城集中。
过去相当长的时间里,我国对小城镇有大量研究。研究方向主要包括小城镇的发展过程和机制、土地利用与经济效益、流动人口、就近就地城镇化、产业与企业发展、人居环境改善、规划建设等。这些研究通常运用历史资料梳理、统计数据分析、案例研究和社会调查的方法,部分对小城镇空间的研究开始引入遥感等新技术。这些研究中,一部分主要是由政府部门结合工作需要组织开展的,如住房城乡建设部村镇建设司、国务院发展研究中心、国家发展改革委的城市与小城镇改革发展中心等都组织过了大量小城镇调研;江苏、浙江、湖北、山西、陕西等地方政府也进行过本地区的小城镇调查研究,形成了针对性的研究报告和政策建议。另一部分主要由高校、规划设计与科研机构、商业咨询机构组织开展,调查角度和调查工具相对多元,多围绕特定主题或为解决具体问题开展,如小城镇建设情况调查、社会生活调查、企业调查、市场调查等。既有的研究成为形成了宝贵经验,为进一步研究小城镇、说清小城镇奠定了良好的基础。
但总体来看,这些研究在对小城镇的认识上,存在全面性、透彻性的局限,由此导致对小城镇的作用认识不足。主要表现在:
一是缺乏全面性。许多研究的范围往往局限在少量的小城镇个案,或局限于局部地区,没有在全国全面调查或抽样调查。许多研究局限在小城镇本身,没有分析镇与县城的联系、没有分析镇与村庄的联系。许多研究的内容局限在小城镇的产业、或规划建设、土地利用等单一内容上,缺乏对小城镇的整体性剖析。
二是缺乏透彻性和准确性。对全国或者区域范围较大的小城镇既有研究,普遍依赖于统计数据,而小城镇的统计指标较少,反映的问题很有局限,难以做出透彻的研究结果。同时,大量统计指标是以小城镇的镇域为单位,没有将镇建成区和镇下属的村庄分开,模糊了小城镇的特性。许多个案调查研究,对镇的调查范围有限,如调查了镇区的部分企业,而不是镇的全部企业和全部经营个体,造成对小城镇的经济说不透、说不准;调查了镇区的部分空间,而不是全部空间的详细调查,造成对小城镇空间说不透、说不准。更重要的是,许多调查研究的切入点不够接地气,限于经济、人口、建设等宏观层面,而不是抓住小城镇最基本、最一手、最反映真实面、最生动的鲜活信息,因此对小城镇的分析浮于表面,没有把小城镇的生命机理、生命状态、以及体格体型特征分析清楚。
调查研究的局限性导致制度反思比较苍白,给出的解决方案和政策建议科学性、创新性不足。现实社会中普遍存在的重城轻镇、“小城镇效率低”、“小城镇是城市的尾、乡村的头”、以县城为中心建设等认识上的偏差,都与我们对小城镇认识不足、认识不清有密切关系。对小城镇认识上的不足,影响了推进城镇化、推进乡村建设的思路和政策,影响了规划和项目实施,也会给国家可持续发展、协调发展带来影响。
以人说镇。人与小城镇是同一事物的两个侧面,人是小城镇最基本的写照,说清楚小城镇住着什么样的人,就能很大程度说清楚小城镇是什么。人是小城镇最重要的构成细胞,运转着小城镇中的一切活动,因此人的年龄、就业、家庭、教育、收入等结构和特征反映出小城镇的经济社会结构和特征,可以清晰看出小城镇与城市的不同,与农村的不同。对小城镇人的分析可折射出小城镇的功能和作用,昭示小城镇的未来。小城镇的特性都能在小城镇的人上找到印证。
以生活说镇。生活是经济社会发展的最终目的。小城镇的生活水平生动、真实地反映出小城镇社会经济的发展水平,折射出小城镇的吸引力。人们生活的满意度与幸福感能综合地反映出小城镇的历史、自然、文化等方方面面的特征和功能,也反映出人们价值观等思想层面的本质。说清楚小城镇的生活是什么样的生活,是说清楚小城镇最接地气、最生动、最有说服力的切入点,可以清晰地看出小城镇与城市的不同,与农村的不同。以生活说镇是对以人说镇的一个重要补充。
以经济说镇。经济是小城镇的生命力所在,经济分析在既有小城镇研究中普遍使用。本次研究的独特之处是全面性调查,即对镇的所有经济单位,包括全部企业和店铺进行调查,以求更清晰地说明小城镇是如何“谋生”与“运转”的。同时也注重解析小城镇经济的特征及其在国民经济整体中的地位和作用。
以空间说镇。空间是人类活动的产物,空间是小城镇全部活动的一个重要写照,有什么样的人和活动就塑造出什么样的空间。说清小城镇的空间可从独特的角度说清小城镇。通过调查、体验、分析小城镇的空间,由表及里地认知问题,展示空间直观印象和现实特色,重点揭示小城镇的由来、形成机制和运转机制,也进一步阐明小城镇的社会经济特征,反映人们的生活方式,昭示小城镇的价值。
四个基本面具体研究内容见下图。

图 研究的主要内容
实施全国性抽样调查。为保证调查地区的全面性,调查范围涵盖了全国31个省(区、市),抽样121个小城镇作为详细调查对象。
实施镇区全覆盖式调查。为把握小城镇经济全面情况,对每个镇所有经营单位,即所有企业和店铺进行全数调查。为把握小城镇空间全面情况,对建成区每一块不同用途的空间进行实地全数调查。对小城镇居民家庭调查,难以做到覆盖全部家庭,但每个镇抽样120户进行入户调查,保证样本充足。
组织全国各地专业人员驻镇调查。中国建筑设计院城镇规划院、北京大学、同济大学等13家科研单位,1000余人对全国121个小城镇进行了彻底调查研究,投入时间累计超10000余人·日,记录了调查家庭每一个成员的信息,确定了镇区所有土地和建筑的功能与属性,访谈了镇区每一种企业的经营状况,走遍了镇区所有商铺,并绘制了121个镇的土地、商铺、住宅等的现状图纸,真正掌握了小城镇的第一手资料。
针对核心内容进行深入调查。例如,人口调查不仅涉及到每户家庭的所有常住成员,而且涉及该家庭三代以内所有直系亲属;空间调查采用由表及里的认知顺序设计指标。
区别于传统的统计年鉴指标,围绕小城镇的“人、生活、经济、空间”四大基本面,创新性设置了小城镇实用指标,设置了5份调查问卷/调查表:
区别于传统的统计年鉴指标,围绕小城镇的“人、生活、经济、空间”四大基本面,创新性设置了小城镇实用指标,设置了5份调查问卷/调查表,共设置了211个问题,采集了1305项指标:
1.镇区入户调查问卷:调查小城镇镇区常住居民家庭成员、就业收入、消费习惯、娱乐休闲、文化认同等,设置问题56项,采集指标155个。
2.村民调查问卷:调查镇区周边村庄居民家庭、往来镇区目的、频率等,设置问题13项,采集指标33个。
3.企业调查问卷:调查镇区企业的基本信息、企业发展投资环境、企业生产情况、企业创新及能源来源等,设置问题38项,采集指标116个。
4.城镇空间与建设调查表:调查镇区用地、格局、街巷、居住、商业店铺、公共服务、交通设施与服务、基础设施、旅游配套服务、文化传承、生态节能、规划编制及建设投资等,设置问题59项,采集指标916个。
5.基本情况调查表:调查小城镇的基本情况、人口经济统计数据、人口流动情况、产业结构、固定资产投资、工商业项目投资来源及贡献、园区景区、财政收入等,设置问题45项,采集指标85个。
对于调查数据的分析,我们力图科学、严谨。除了从水平、形态、结构、功能、作用、优劣势、内在机制、发展趋势等方面进行了基础分析以外,采用画像的方式展现出小城镇的特征,形成了结论客观、表述通俗、形式生动的研究成果,并将大部分指标与城市、农村或全国平均水平进行了横向比较,选择一些重要指标进行了多年变化的纵向对比。
1*数据来源:《2015年中国城乡建设统计年鉴》
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