在《迎院庆 话更新(上)》中,我们分享了与会专家们对当前上海当前城市更新实践面临的问题、未来城市更新的发展路径等方面的剖析和探讨,接下来的报道将分两期分享演讲嘉宾们的精彩演讲。
奚文沁
上海市城市规划设计研究院 规划二所所长
奚所长首先回顾了上海的城市更新历程,紧接着从上海城市发展中实际遇到的问题入手,如历史风貌的保护利用、老旧住宅的改善提升、工业园区的转型发展、存量商务商业设施的盘活复兴等,提出自己对上海市城市“有机更新”的新特征的理解。
“有机更新”新特征
上海的城市更新吸取了东西方文明的成果,形成了中西结合、具有上海特色的“城市有机更新”理念和方法。上海的“有机更新”是将城市看作有机体,城市更新是城市的成长过程,也是短板修补和问题治理过程;强调历史人文和自然生态传承,也强调城市品质和功能创造,是质量和效益提升过程,也是各方共建共享过程;强调动态、可持续、渐进式的有机更新。
同时,上海“有机更新”以保障公益为原则,重点关注公共要素的改善与提升。《上海市城市更新实施办法》明确指出,城市更新重点聚焦“7+X”个领域的改善提升,包括产业活力、公共设施、风貌保护、生态环境、慢行系统、公共空间、市政设施和其他。
图:《上海市城市更新实施办法》针对保留置换地块的更新路径
典型城市案例
上海在历史风貌保护、社区更新、公共服务设施完善、产业活力复兴、公共空间与慢行系统营造等方面已开展了一系列的更新尝试,涌现出众多较为成功的城市更新项目,在更新实践方面取得了相当丰富的经验。
(一)传承文脉,留住乡愁
历史文化遗产是展现城市文脉、承载文化氛围的重要物质载体,也是城市更新的重要资源。上海在历史文化遗产的保护利用方面开展了诸多开拓性的尝试,通过政府主导、市场主导、民众自发等多种方式,实施了包括外滩源、思南公馆、田子坊等在内的国内外知名项目。
外滩源更新改造项目:外滩源位于老外滩的最北端,苏州河与黄浦江在此汇聚。外滩源是上海开埠后最早发展的地区,因外滩的发展由此起步而得名。改造前的外滩源功能发展滞后、景观品质不佳,地区价值未能得到充分展现,在城市快速发展的进程中逐步边缘化。21世纪之初,在外滩源“重现风貌,重塑功能”的要求下,启动了外滩源地区的规划设计和整体改造。地区规划发展为商业、酒店、办公、公寓、文化娱乐、旅游休闲、大型绿地等为一体的重要都市功能区。实施后的外滩源项目充分发掘历史建筑潜在人文价值,恢复和保留街区古典风貌。同时外滩原33号项目尽可能的扩大公共绿地,为整个外滩带来全新的开放空间。通过整个地区的功能重整及设施更新,以适应现代城市功能需求,成为“经典黄浦”新地标、上海城市新名片。
(二)激活社区,和谐自治
上海市新一轮城市总体规划确定了从关注城市竞争力转为更加关注宜居性的总体发展导向。而社区作为市民日常生活的主要空间载体,其更新改造是提升居民生活幸福度、满意度的重要途径。2014年起普陀区万里街道在全市首先开展了社区更新的规划试点,并指导实施了后续建设。该规划和实施效果获得广泛认可,成为上海市社区更新规划与后续实施的范本。
万里街道社区更新:万里街道成立于2014年,由于社区设施和环境老化,亟需对社区公共服务设施进行梳理调整,促进公共资源的精准化投资与落实。普陀区以新成立的万里街道为试点,率先开展创新的社区治理模式研究,利用闲置公建设施和可更新置换地块完善社区配套服务设施缺口,提升改造现有公共空间环境品质,增加体育健身活动场地,同时盘活零星地块、边角地增加公共空间与绿地,串联优化慢行系统,探索建立了一套完善的社区规划编制办法、社区物质空间建设机制、社区服务与治理的管理机制。
图:菜单式策略库
(三)万众创新,激发活力
随着产业结构升级加速,传统制造业已不符合中心城的产业发展导向,创意创新产业逐渐成为促进上海市中心城经济发展的重要引擎与动力。政府、市场和居民的多方参与对闲置工业厂房进行功能置换和改造,涌现出一批包括M50、八号桥、1933等在内的成功转型案例。
八号桥:上海特色创意园区8号曾是旧属法租界的一片旧厂房,解放后成为上海汽车制动器厂旧厂房。2003年在市经委和卢湾区人民政府的支持下,由上海华轻投资有限公司、香港时尚生活策划咨询(上海)有限公司和上海工业旅游发展有限公司共同对旧厂房实施了开发、改建、招商和管理,将凝聚着特有历史底蕴和文化内涵的老厂房改造为了吸引创意人才、激发创意灵感、集聚创意产业的创新空间载体。整个园区一共有四座天桥串联各个办公楼,园区内设置了大量的室内、半室内和外部公共空间,为创意、设计行业人士提供了聚会空间。8号桥成为城市历史与未来承接的良好典范,运用新的设计和模式改造,为历史的留存注入时尚、创意的元素,是对上海打造“设计之都”的最佳诠释。
(四)公益优先,便捷舒适
上海的城市更新以提升公共服务水平为目标,在更新实践中优先考虑满足项目所在地区高等级公共服务设施需求,或填补社区级公共服务设施缺口,例如徐汇滨江工业遗产改造为演艺中心——“油罐演艺中心”、嘉定飞联纺织厂改造为韩天衡美术馆等。
上海飞联纺织厂厂房改扩建工程(一期):为促进和提升嘉定地区广大市民日益增加的文化需求服务,在具有七十多年历史的“飞联纺织厂”改造项目中,根据嘉定新一轮文化建设规划,将厂房改建为韩天衡美术馆。建筑主体原址保留了老厂房原有结构,以砖红色的烟囱、锯齿状的屋顶体现对工业文明的纪念。功能上,包含主题展示区域、副主展区及办公区域。环境上,将原厂房建筑屋顶拆除部分屋瓦,腾出一片天井院落,植以绿树竹枝,为美术馆增添了些许园林韵味。通过合理的更新改造,将工业遗产转变为立足嘉定,辐射周边的文化地标性建筑。
(五)休闲漫步,阅读城市
分布在上海市历史风貌区内的百余条风貌道路记载着城市曾经的辉煌与优雅,也是直接展示上海城市风貌和文化的重要窗口,是城市公共空间和慢行系统的重要组成部分。通过对风貌保护道路的空间整治和业态调整,使之更加适合漫步与休闲活动,成为市民阅读城市的最佳展示空间。
武康路风貌道路整治:武康路位于上海市徐汇区,被誉为“浓缩了上海近代百年历史”的“名人路”。2007年武康路作为全市首个风貌保护的街道试点,开始了保护规划和保护整治实施的三年行动。整治工作包括收集历史建筑图纸指导沿线历史建筑风貌恢复和整治修缮;对街道绿化环境、铺地、街道家具、市政设施、广告、照明等环境要素进行设计引导,为街道提供更加开放和优质的活动空间;同时邀请各方专业团队对主要公共活动空间开展节点设计。武康路整治建立了多部门参与的长效协同管理机制,并且通过总规划师的制度有效确保的项目实施质量。2011年武康路被文化部和国家文物局批准入选第三届“中国历史文化名街”。
全面推进有机更新的思考与探索
加强规划引导,完善规划管理体系
在《上海市城市更新实施办法》确定的更新规划编制方法的指导下,应当进一步完善不同层面更新规划的编制内容、成果规范、操作规程和实施办法,以统一的技术准则指导更新工作,建立从总体层面到详细层面的完整城市更新工作体系和规划政策体系。此外,通过土地出让合同落实全生命周期管理。将确定的公共要素建设、实施与运营要求,逐层落实到土地、建管、房产登记环节,并在规划土地综合验收、综合执法环节进行监管,形成管理闭合环。
健全政策机制,切实发挥市场潜力
随着更新需求和方式的转变,上海的城市更新将逐渐从政府主导的大规模更新模式,开始转向社区与权利人自治为主导,政府引导的更新模式。政府也应从更新的推动者,逐渐转为更新工作的规则制定者,激发市场与权利人参与更新的积极性与潜力,促进社区自治,因此需要健全完善相应的激励政策机制。
搭建协作平台,积极协调多方主体
城市更新是一项融合规划、土地、法规、财税等多方面的综合性工作,需要各方主体达成利益共识,同时涉及社会、经济各专业系统,规划编制中需要建立畅通的协商机制,实现更新利益与负担的合理分配。实施推进中更需要探索建设“政府-市场-市民-社团”四方协同的工作机制,有效保障更新项目顺利开展,促进城市共享发展。
创新推进方式,有效确保实施开展
上海在城市更新实践中探索形成了2016年“四大行动计划”、“行走上海”、“城市设计挑战赛”、“社区微更新”等品牌活动,既能够有效促进公众主动参与更新,也同时得以大范围宣传与推广更新行动,获得更广泛的公众支持,更好的确保了更新计划实施开展,因此应当在推进模式方面进行踊跃创新。
葛岩
上海市城市规划设计研究院 规划四所总工程师
葛岩首先对城市更新的内涵和三“多”特征进行了自己的解读。
城市更新概念解读
“更”在中文中就是“换”,“新”是“旧”的反义词,“更新”字面上看就是把旧的换成新的,“城市更新”以往都是与“历史保护”相对的一个词,但是现在已经被赋予了更深的内涵。城市更新是一个过程,是建成区上城市规划的实施,城市更新是城市发展的一种方式和路径,是城市的再城市化,是在城市上建设城市。
城市更新的三“多”特征
一是多元主体
政府是城市更新的主要推动者,在城市更新中的主要投入包括制定政策、推动实施、监管保障公共利益、资金投入等等,获得的收益包括土地增值、税收、就业等经济收益、社会效应、政绩等等。政府管理者的水平往往对于更新项目的品质具有较大的影响力。
开发商是更新项目的主要实施者,在城市更新中的主要投入主要包括资金投入、人力投入、项目前期策划及后期实施,获得的收益主要有经济回报、社会效益、品牌效益等。有情怀的开发商往往可以成就一个高品质的更新项目。
本地企业、居民是城市更新的主要受益者,企业实现巨大的收益,居民实现阶层穿越,城市更新中的主要投入包括搬迁、回搬,自主更新,获得的收益包括物业升值、居住条件改善、交通、公共空间、公共服务设施改善等。
周边居民是城市更新的间接受益者,个人认为总体来说投入最少,却收获最多的受益者,有点儿坐享其成的感觉。一般会有适度的公众参与,获得了更新后交通、公共空间、公共服务设施改善,房价提升,当然也可能是周边物价上涨引起的生活成本增加。
租客是城市更新的利益受损者,在几乎没有任何的赔偿的情况下而导致向其他地方的搬迁,房租上涨,当然获取新的项目也带来了新的就业机会。
我们规划师、设计师是城市更新的技术服务者,在城市更新项目中投入了智慧及劳动力之后,也收获了设计费、经验积累及品牌效益。
二是多领域协作
更新项目前期策划、规划、设计、建设及后续运营管理各个阶段,从我们自身设计师行业的领域细分来看,产业策划师负责项目的功能策划,规划师重点负责更新项目的控制指标与上位规划要求,建筑师负责建筑设计方案,景观设计师负责景观设计方案,交通规划师负责更新项目的交通设计方案和交通影响评估,市政设计师负责更新项目的市政设施方案,大家各司其职,必须紧密衔接、通力合作。
三是多维度视角
基于安德鲁-塔隆《英国城市更新》一书的观点,将城市更新分成经济、社会文化、物质环境及治理四个维度。
首先是经济维度,主要关乎就业、收入、地价等,就是中国俗称的“财”。从经济视角看城市更新,推动城市更新的核心力量是经济利益推手,更新中面临的核心问题是利益分配。
其次是社会文化维度,主要关乎居民生活质量、教育水平、历史文化等,核心就是“人”。
第三个维度是物质环境,主要涉及建成环境、自然环境、交通设施、基础设施等方面,这个维度是我们规划师以往关注最多的,可以称之为“物”。
最后一个维度是治理,就是我们通常所说的政策、机制、公众参与等等,其核心是前面三个“人-财-物”的组织模式。
城市更新政策属于治理的范畴,城市更新政策是政府制定的城市公共政策的重要组成部分,是平衡更新中各方利益的主要手段,基于各个不同阶段更新主要解决的问题及期望达到的目标而制定,往往具有阶段性特征。
接下来从规划师角色的视角来解读治理维度中上海的城市更新政策。
上海更新政策演进特征与创新探讨
上海城市更新历程主要开始于1978年改革开放后,主要经历了80年代后以提高人民居住水平为目标的住房改造阶段,90年代到二十世纪初期全面改善城市面貌的大规模旧区改造阶段,世博期间以完善城市功能形象的有序更新阶段,以及世博后资源紧约束背景下的有机更新探索四个阶段。纵览30年的发展,主要存在如下特征及问题:
第一个特征是政府主导,社会自主更新缺乏政策支撑。主要表现在大部分项目政府主导,自主申请更新无路径,商品房小区更新路径待探索等方面。第二个特征是分类推进,存政策空缺及统筹协调机制。主要表现在商业商办缺政策、大规模区域更新难、缺统筹协调平台等。第三个特征是时松时紧,产业类更新政策阶段性摇摆。表现为从协议出让的宽松阶段,到政策收进后的非正式更新频现,到M4,C65等新地类的尝试,再到近年不断出台的新政策探索。第四个特征是效率优先,城市风貌及社会公平待关注。主要反映在城市更新过程中城市历史风貌丧失,毛地出让阶段动迁中社会矛盾不断,居民外迁至郊区偏远地区的做法也加剧了社会阶层隔离。
2015年5月,上海市政府发布了《更新实施办法》等一系列更新政策文件,并结合政策开展了上海城市更新“四大行动计划”、“城市微更新”等实践行动。这些更新试点和行动不仅促使城市空间和发展模式发生转变,也使城市治理机制、方式发生着转变。
新政策有如下三个特征:第一是弥补政策空缺,但各类政策对接待完善。第二是多项政策突破,但激励方式与手段待完善。新政策推出了性质转变、高度提高、容量增加、用地界线调整、地价补缴等多项规土激励政策,但实施两年来市场反应平淡,问题根源是配套财税政策缺失。第三是操作规程创新,但实施及技术瓶颈待突破。新政策创新了评估及实施计划两个环节,但是更新试点开展两年后发现整体工作推进中涉及其他相关部门管理范围内的工作仍存在较大难度。
上海未来应进一步构建完整的城市更新政策体系,通过政策设计提升市场主体积极性,完善财税等配套政策,细化规土奖励政策,简化更新项目实施流程。要鼓励广泛的公众参与及民间自主更新,深化公众参与城市更新的程度,创新公众参与城市更新的方式,提高公众参与城市更新的效率,应该根据不同的更新主体进行不同的政策引导路径。要充分调动社会组织力量,上海的社区更新NGO组织“四叶草堂”就是一个非常成功的经验,并引领了上海城市更新的实施新模式。
(限于篇幅,本部分内容详见《上海城市规划》2017年第5期 P23-28)
作为规划从业者的体会与思考
规划从业者要具备如下四个方面的素质,分别从经济维度、社会维度、环境维度以及治理维度四个方面来看,首先是理科学者的脑,要关注效益与效率;其次是人文学者的心,要关注公平与公正;第三是艺术家的手与眼,要注重美感与品质;最后是管理者的耳与嘴,要善于倾听与协调。
规划师要在思想上、方法上及技术上逐步适应城市更新项目
思想上,需要坚守与坚持。要坚守公共利益底线,面对周期长、反复多、合同低的更新项目,设计师要具有坚持不懈的耐力与奉献精神。
方法上,需要倾听与学习。要多种方式倾听市民、利益相关方的声音,要与不同专业、不同领域的人交流碰撞,要了解政府、了解开发商、了解市民各方的需求。要向国内外成功项目学习,向学者、研究领域专家学习。
技术上,需要创新与探索。每一个更新项目都是不同的,规划师需要要掌握新技术,如大数据、社会学研究及调查方法,需要开拓新领域,如政策研究、财务测算、谈判艺术等等。
(未完待续)
图文编辑:祁艳 关烨 黄舒婷