此次年会经严格评审,共有213篇论文在平行专题会议上进行宣读,《“繁昌模式”公众参与在旧改规划中的应用研究》一文,由上海同济城市规划研究院燕存爱在“专题八:复杂与多元的城市更新"会场宣读。
1. 绪论
“社会成本”(SocialCost)是指按全社会各个生产部门汇总起来的总成本,也可以指某一种产品的社会平均成本。这一概念最早由法国籍瑞士经济学家西蒙·德·西斯蒙弟(Sismondi,JeanCharles Lnard Simonde de)在其出版的《政治经济学原理》一书中明确提出。后经学者发展此概念逐渐被用于政治经济、管理学、福利经济学和制度经济学等领域。我国关于“社会成本”的诸多认识中,最有代表性的其实就是“社会平均成本论”和“社会代价论”两种不同的社会成本概念。(李来儿、赵烜,2005)华南理工大学学者(崔毅、史文丽、刘秋婵,2007)从企业生产经营行为所导致“外部不经济”的角度界定,认为社会成本是企业活动所带来的消极外部效益,并进一步指出正确认识社会成本是可持续发展的基础。
在旧城改造项目开发过程中,开发公司在自身项目经济性保证的前提下进行动拆迁、土地开发、规划和建设方面的操作,除此之外旧城改造项目还应包括社会摩擦成本、社会管理成本、生态环境成本和文化价值等。(章羽,2015)从旧城改造项目的外部性视角分析,就会发现一个旧城改造项目的社会成本往往要远高于其本身的经济性成本,这部分成本在没有考虑清楚的情况下就匆忙改造更新,实质上就对整个区域和全社会产生了很大的成本负担。
2014年,党中央和国务院提出中国经济未来发展呈现新常态。在新常态下,中国经济增长将趋于平稳,增长动力更为多元,增长特征将由速度和数量转变为协调和质量,新的规划创新思维正在逐步形成。(樊森,2015)
城市发展将顺应生产力发展的一般趋势,从粗放型增长向集约型增长转变。(杨伊佳,2015)由此城市发展将更加注重内生动力和渐进式发展模式,原有新城建设运动的速度将会逐步放缓。伴随新增建设用地放缓的同时,城市更新和旧城改造类项目将逐步成为一种常见城市规划项目。
当前社会对公民物权意识的重视加强以及公民自身需求的多样化趋势是旧城改造中面临的新课题,总体上这种意识和需求的进步要求城市规划不能像以往那样教条古板和千篇一律,因为每个人都是独立的个体,而旧城改造项目往往有牵涉到该地区居民每个人的切身生活需求,因此相较与其他类型的规划项目,旧城改造类规划更需要城市规划师们利用先进手段,付出耐心和精力去规划和改善旧城改造地区民众的生活环境。
根据北京大学胡云(胡云,2005)的概括,公众参与是在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下采取的一种协调对策。自20世纪40年代末起,公众参与理论与实践在英国、德国、美国和加拿大逐渐发展(陈志诚、曹荣林、朱兴平,2003)。经历近70年的发展,公众参与在国外已经作为城市规划的方法论以及社区规划的组织基础被反复实践并且有一套自身的工作模式。
但是在国内,根据美国规划师谢莉·安斯汀(SherryAmstein)将公众参与分成的三种类型和八个层次来看,我国现阶段公众参与处于初级阶段,属于象征性参与(胡云,2005),这当中既有原先因为城市发展经济效率的考量因素,也有民众作为公众参与主体的成熟度对城市规划公众参与效果的影响(莫文竞等,2012),使得我国在城市规划方面的公众参与理论与实践发展速度不相适应,理论和走在了实践之前。原有规划公众参与偏重规划后公示时的参与程序而较为忽视规划全过程的民意反馈(基于原有规划决策模式的考量),在解决当前旧城改造项目的问题时,往往那些规划成果很难反映民意甚至很难获得群众支持。在此背景下,公众参与作为城市规划的基础方法再次回到旧城改造类项目的考虑之中,通过民众活动的参与、民众意愿的调查和民众反馈的评估,政府在旧城改造项目中实践了一个与群众更贴近的角色,也直接或间接提高的群众的参与度和满意度,从而顺利推行旧城改造的规划项目。
当以公共资源配置政策视角重新审视旧城改造规划时,可以更好地解释为什么从结果来看旧城改造的难度越来越大,实际上是因为旧城改造项目的成本越来越高,这些成本的提高实际上是由于政策的执行成本(原项目成本)增速逐渐远超政策的制定成本(原规划成本),并且两者之间愈来愈变得不可分割。快速而草率的制定政策虽然降低了规划成本,但是却使得未来政策执行的不确定性增加,而且往往会由于民众和各方的抵制而大大增加了政策执行成本(原项目成本)。详情如下图所示:
图1-1 旧城改造成本前后对比示意图(来源:作者自绘)
2. 概念框架:“繁昌模式”构成解析
本研究试图构建一个针对旧城改造项目的PIEA(参与、调查、评估和行动)工作框架,剖析公众参与在旧城改造中的作用和机制。这是对原有旧城改造项目规划操作步骤的一种改进尝试,该框架以三次具有一定规模的民意调查为阶段核心进程,共分三个阶段:(1)调查阶段;(2)评估阶段;(3)行动阶段。其核心思想是在旧城改造规划的前、中和后期都贯穿公众参与的环节,试图改善和完善原有城市规划过程。其中,“调查阶段”的公众参与目的在于收集地区全部群众的基本态度和现实需求,便于进一步对旧城改造的重点地区及周边群众进行专项调查;“评估阶段”则是对规划方案的公示和反馈评估,为政府决策提供民意支持;“行动阶段”是根据调查和评估结果,针对性提出风险防范策略的应用尝试。具体的改进变化情况如下图所示:
图2-1 旧城改造的公众参与形式对比图(来源:作者自绘)
PIEA框架的第一阶段是调查阶段,其实质是在进行旧城改造项目前对旧改地区进行较为普及性质的群众民意调查,即是第一次普查,也是一次宣传推广活动。实践中许多旧城改造中群众反映的问题往往是由于政府与群众沟通不足造成的,有时候是因为政府的宣传工作不足群众在不知情的情况下面临旧改拆迁;有时候是群众反映的问题很久得不到政府的反馈;也有的时候是因为政府所做的工作与群众的意愿有差距造成的不理解,凡此种种都间接反应了在旧城改造项目中政府与群众关系亟待改善。在实证案例中,本研究采用了宣传、调研结合座谈会的形式试图以多方位视角向民众传达与政府共同参与进行旧城改造的进程。
本研究进行的技术基础之一是民意调查收集方式的技术创新,借助自行开发的规划调查在线平台(以下简称“Planbook平台” Planbook平台是由上海同济城市规划设计研究院城市开发与评估研究中心“城市透镜”课题组自主研发的城乡规划专业调查在线平台,目前该项目处于研究试验阶段,相关网址:www.planinbook.com:8021。),作为IPA框架核心的三次民意调查得以进行较大规模的展开。Planbook平台是基于网页php技术的在线问卷调查平台,它可以通过手机端(利用腾讯微信等)软件、电脑网页、Pad等形式在线登陆填写、提交、收集和分析群众的调查问卷(功能参见下图)。
图2-2 Planbook平台操作示意图(来源:作者自绘)
与市场上现有的其他一些(诸如问卷网、调查星)在线调查网站技术思想一致的是,该平台试图作为原有问卷调查方式的有效补充,方便人们在碎片时间进行问卷调查。更加针对性的两点是:(1)自主平台的开发保证了城乡规划调查工作所需的数据安全性和全程操控性考量;(2)群众参与的趣味性与规划调查的专业性转换,借由问卷的拆分-整合原理,通过人们日常生活中碎片时间里调查的碎片信息,经过系统平台的专业性整合,试图为城乡规划的专业评估提供参考依据。
图2-3 Planbook平台后台控制界面示意(来源:软件截图)
Planbook平台的开发目标之一是沟通公众意见与政府决策。其中要解决的一个难题即是怎样使群众尽可能简便地参与问卷调查反应自身意图,但是作为规划从业者又能够从群众提供的碎片信息中,整理出头绪,找出隐藏在选项背后的民意趋势。于是本研究在借鉴系统论层次分析法、图论拆分原理(图论拆分理论是指把每一张图进行特征拆解,最后实现参数化的拆分设计。)基础上尝试引入问卷调查的拆分-整合理论,使专业问卷问题被拆分成若干单元由不同的受访者分别作答,通过系统平台的逻辑一致性检验整合原有问卷的概念整体并做趋势判断。例如把由50道题组成的专业问卷,拆分成5-10组由10道题构成的简单问卷,得到结果后再由后台程序整合完整问卷的有效答案,这样做既控制了群众答题的时长和有效性,也为中后期探索问卷调查的参数化设计打下理论基础。
基于PIEA框架的旧城改造规划,其核心思想是在改造规划的前、中和后期都更加强化公众参与的环节,目的是通过增加群众的参与度,从而提高群众对旧城改造项目的满意度。在前期研究中发现,民众对旧城改造类项目的参与程度与民众之后的满意程度不存在统计意义上的相关关系,但是却也发现增加民众对此类项目的参与程度,可以使民众对改造项目的态度更加明确和强化。(详见下图)
图2-4 公众参与度与满意度关系示意图(来源:作者自绘)
可以如此解释这一现象:即民众倾向于对自己熟悉的项目更加清晰地表达自己的满意与反感,反之则会有一部分人有模棱两可的态度,而参与到项目中去是增加民众熟悉程度的有效途径。在此假说的指导下,政府可以通过扩大民众在旧城改造类项目中的参与广度和参与深度,并且对群众可能反映的情况加以预先调控和反应,来达到最终增加民众满意度,沟通民众的目标。
问卷调查技术的创新解决了PIEA行动框架前期进行公众参与的部分,在了解和收集到涉及旧城改造项目相关民意信息之后,将进行常规意义上的旧城改造规划,但是不同以往的是,此类旧城改造规划的重要方法论之一是微创规划原则,内涵是通过先进的规划技术,进行充分调查和评估规划区域,并在不影响城市更新地区原有城市主要功能的条件下实行较小干预程度的改造规划。微创规划的实践相对于原先旧城改造过程中“推平式”的大拆大建模式,是在新常态背景下和城乡规划转型期的一种模式创新。公众参与的PIEA行动框架可以帮助进行微创规划的旧城改造地区进行地区客观信息与民众主观信息综合评估,从而指导规划师形成因地制宜的地区规划。
3. 实践研究:安徽省繁昌县旧城区改造项目实践
研究选取县一级城市,是因为其一经过三十多年改革开放的经济发展,县城物质空间发展往往落后于县城的经济发展阶段从而展现出迫切性;另外一方面,我国近两千多个县一级行政主体是城镇化发展和改革开发的主力军,涉及方方面面的人民群众问题,所以具有普遍意义上的典型性。因此案例研究将从一些基本问题出发,研究旧城改造在县一级城市的实践情况和群众意见。
图3-1 安徽省繁昌县区位图(来源:繁昌县总体规划)
繁昌县是安徽省芜湖市下辖的一个县,古称春谷,西汉建县,位于芜湖市西南部,地处长江南岸,皖南丘陵地带,是皖南的门户,沪铜铁路、G50沪渝高速公路、宁安城际铁路在此交汇。研究范围包含繁昌县城沪铜铁路以南,马仁山路以北的旧城区范围,民意调查研究范围包括规划研究全范围,总面积约为2.8平方公里。
本项目行动规划共分为三个阶段,前期调查阶段,中期参与阶段和后期评估阶段,目前为止项目进行至前期阶段工作完成,后续的研究也将继续在原有理论框架下进行。
本项目始于2015年3月初,前期工作主要集中于:
(1)同当地政府沟通工作框架,确认第一次民意调查的目标是宣传推广旧城改造与普查旧改相关基本民意态度;
(2)现场调研和客观资料收集;
(3)协商主要工作周期与时间节点;
(4)在3月下旬甲方协作单位繁昌县规划局组织了由机关单位参与的座谈会,主题关于近年来县城的建设改造项目情况和对未来发展的部门意见;
(5)课题组根据以上信息,进行调查问卷设计,针对三类对象(本地居民和党政机关人员、外来游客、走亲访友人员)共设计问题90余道,根据系统平台自动分配,每位调查对象回答的问题大约在10-20题之间。本次调查预期抽样率1.0%-2.0%(占县城常住人口)。关于问卷设计信息,详见下图:
图3-2 第一次民意调查问卷设计结构(来源:作者自绘)
第一次民意调查准备工作始于2015年4月初,历时一个月,主要完成工作如下:
(1)提交调查问卷与政府沟通调整修改;
(2)线上平台测试服务器运行状况;
(3)为民意调查和地推活动进行宣传造势,创建繁昌县规划局官方微信账号进行宣传,在当地媒体和芜湖市报刊上刊登相关信息;(详见下图3-3)
(4)在规划局范围内进行小规模测试调查。
图3-3 繁昌新闻和芜湖日报刊登本次调查相关信息
第一次民意调查整个过程包括2015年5月,历时一个月,主要完成工作如下:
(1)5月初在线平台正式开启,随着报刊、微信的陆续传播,在线平台收到当地群众填写的在线问卷;
(2)分别召开党政机关、社区居民代表的调研座谈会,当场完成在线调查,并对意见进行充分沟通;(详见下图3-4)
图3-4 第一次民意调查民众座谈会现场
(3)结合之前座谈会内容,针对繁昌县旧城区所有七个社区进行深入实地调研,在社区现场展开深入调研座谈会,并且现场勘查旧城改造过程中群众反映的实际问题和群众呼声;(详见下图3-5)
图3-5 社区深入调研现场
(4)在周五及周末节假日,选取繁昌县城主要群众活动点进行地推活动,通过赠送话费、赠送小礼品和支付宝红包形式宣传、推广旧城改造的民意调查。作为第三方研究机构课题组,工作人员在现场发放礼品和交流县城生活情况是政府与民众近距离沟通的有效方式。(详见下图3-6)
图3-6 地推活动现场
(1)了解政府做了哪些事;
(2)了解旧城改造项目的途径;
(3)对具体旧改项目的熟悉度。
从民众对近年来旧城改造的认知度来看,民众对繁昌县城今年来的“旧城改造和城市建设情况”总体情况有较全面的了解。在所有受访者中,只有15.2%的群众选择了完全不知道(9.0%)和不了解不关心(6.2%),因此也可知有84.8%的群众选择了比较熟悉(23.8%)和知道一些情况(61.0%)。
了解旧城改造项目的途径方面,很大一部分受访者(41.7%)选择了自己在路上观察到,剩下三个最多选项依次是在户外的政府宣传广告上看到(22.6%),在电视广播新闻上看到听到(17.9%)和听朋友或者同事聊天提起(10.3%),意外的是,最新便捷的传播方式选项在网站或者论坛上看到的选择人最少。
对具体旧改项目的熟悉度方面,受访者选择排名前三项的依次是第一峨溪河沿线环境整治、峨溪公园、中滩公园建设(86次),旧小区改造工程(71次),县城关幼儿园、县图书馆建设(63次);而最不了解的倒数三项分别是铁路沿线景观整治(28次),城区截污工程及排涝站建设(30次)和城区棚户区改造(40次)。体现的主要问题是民众关注度和了解度和项目自身情况息息相关。
该意群主要结论有:
①调查显示群众有意愿了解政府在旧城改造中的作为,有必要在县城群众中加大宣传和推广旧城改造工作,既有群众基础,也有未来预期;
②调查显示群众了解旧城改造工作的途径单一,而且比较被动;
③调查显示群众对于形象工程、身边工程和经常要使用的工程认知度比较高,反之,对看不见摸不着、离自己较远不经常去的地方和少数地区工程了解度较低。
主要建议对策有:
①应扩充宣传推广城区规划建设工作手段,利用新媒体、自媒体(如微信公众号、论坛、微博、政府网站等)宣传推广规划建设工作;
②对群众较为了解旧城改造项目,可以进一步进行满意度深入调查。
(1)是否有必要进行旧城改造;
(2)是否愿意参与到旧城改造中;
(3)公众参与的深度;
(4)公众参与表达意见途径。
从民众对旧城改造和公众参与的基本态度来看,大部分群众都表达了想积极参与到旧城改造的公众参与进程中来。从是否有必要进行旧城改造方面来看,选择很有必要应该推进的受访者占66.3%,选择有一定必要,但并不紧迫的受访者占23.5%,两者相加认为有必要进行旧城改造的群众占样本总量近90%(89.8%),如果加上选择说不清楚,可以观望改造计划来决定的群众,那么在城区赞同好的旧城改造项目的群众将达到99.0%,实际中只有1.0%的群众选择了完全没有必要,现状就很好。深入分析选择有一定必要,但并不紧迫的受访者(23.5%)以及选择说不清楚,可以观望改造计划来决定的群众(9.2%),可以推测这两部分群众不是旧城改造的切身利益相关者,所以显得不太关心,但是如果条件允许他们也将加入第一类人群。
从是否愿意参与到旧城改造方面来看,有29.8%的受访者群众选择了任何情况下都非常愿意,有55.9%的受访者群众选择了在方便和有空的情况下比较愿意,因此可以推测如果方法和形式合适,至少有85.7%的群众愿意对老城区的方方面改造进行参与,如果还加上选择在关系到自身利益的情况下愿意参与的受访者群众(13.0%),这一数字将达到98.7%,也就是说在绝大数情况下,群众十分愿意就自身相关问题参与到旧城改造过程中来。
从公众参与的深度方面来看,受访者的意见比较分散,群众参与旧城改造的方式态度各不相同,参与方式由浅入深都有受访者选择。由高到低的选项分别是愿意定期接收微信、免费短信等推送信息看一下改造信息(27.8%)、只想看看政府张贴在户外墙上的宣传海报(24.1%)、愿意打电话热线留下匿名意见(17.4%)、愿意参加政府和开发商征求民众意见的座谈会(16.5%)。实际中较少人选择的选项是愿意全程参与到旧城改造的座谈会以及项目公开讨论会(6.6%)和愿意打电话热线留下匿名意见(7.6%)。推测这些可能同受访者自身的属性关系较大。
从公众参与表达意见途径方面来看,受访群众反应的意见反馈途径不佳,其中有30.9%的受访者选择了仅仅跟朋友闲聊表达意见和20.8%的受访者群众选择了缺少途径,一般不表达意见,两者相加共有51.7%的受访者存在意见表达不畅和无法表达意见层面,超过了半数。剩下的受访者群众中选择通过电话热线、信箱、网络论坛等方式反映情况有30.9%,选择直接到县政府向有关部门反映情况15.8%,也即近85%的受访者群众无法向县政府和管理部门直接表达自身意见。
①调查显示旧城改造工作的群众呼声很高,直接支持的群众有六成,还有三成群众持观望态度,如有好的项目也将支持旧改工作。
②调查显示群众十分愿意参与到旧城改造的公众参与工作中来,但是参与改造的深度不足和缺乏表达意见途径是两大迫切要解决的现实问题。
③调查显示有近八成受访者群众无法向县政府和管理部门直接表达旧城改造中自身利益相关的意见。
①坚持多种渠道并行的公众参与方式,吸纳不同参与方式群众的意见。
②无论在何种情况下,加强政府张贴在户外墙上的宣传海报、定期发送微信、免费短信等推送信息宣传改造信息都是群众可以接受且效率较高的公众参与方式。
③拓宽群众表达意见的方式和途径,是解决群众矛盾的先行工作,仅这一点就可以改善超过半数群众受访者意见表达不畅和无法表达意见的问题。
4. 启示、结语与展望
第一阶段工作值得注意的问题有:(1)在收集民众对旧城改造项目意见时,应充分考虑各阶层代表以及旧城区内各个社区(不论规模大小)代表所反映的意见,调查问卷也应根据社会各阶层按比例发放,此外公众参与民主座谈会的形式和议程值得优化,可以参照罗伯特议事规则进行(亨利·M·罗伯特著、王宏昌译,1995);(2)旧城改造项目中群众的意见往往集中于那些集中反映却得不到答复,以及没有渠道反映的问题,因此在第一次调查过程中,向群众宣传推广公众参与方法,沟通群众意见往往比调查问题本身更加重要,因为只有在建立与群众真诚互信关系的基础上,才能更加顺利地进行后续框架的行动规划;(3)规划师在本项目研究中更多承担的是一种转译和沟通工作,一方面把规划专业信息以群众易懂和感兴趣的形式加以呈现并且收集整合群众意见;另一方面把群众的碎片信息和意见进行专业化整合,分析数据背后反应的民意动机和趋势,为旧城改造的决策者提供更多规划专业意见。
经过第一阶段的研究和实践,可以基本总结出公众对于旧城改造项目的意见和态度主要取决于以下三个方面:
第一,日常生活中的现实问题是否得到解决,什么时候可以解决。生活和工作在旧城改造地区的民众,最关心的还是自身生活环境相关的问题,诸如房屋维修、商业扰民、停车位不足等等问题往往比未来该地区是否成为城市中心更加现实和具体。因此在民众眼中旧城改造项目基本可以分为三类,改善自身生活环境的、与自己无关的城市更新以及既改善自己生活环境又对城市功能改善的更新项目。对于第一类和第三类项目,他们往往会更加热心参与。对于自身生活环境相关问题,民众往往很想知道政府旧城改造的时间表。
第二,旧城改造项目对自己有什么样的影响,带来好处还是造成麻烦。前文提到的第二类旧城改造项目,是对改造地区的城市功能和空间形态进行重大调整,此时改造地区及周边民众往往会对这种改变体现一定顾虑和反对意见,在此情况下政府需对改造项目的推动力和阻碍力有充分评估,并对可能出现的民众抵制风险进行预警,方能使此类项目顺利进行。
第三,是否参与旧城改造项目取决于参与的效果能否对结果造成影响。在当前的公众参与环境中,能否提供民众便捷参与规划的条件,以及公众参与对规划结果的影响程度将决定公众参与旧城改造项目的方式和深度。规划转型的总体发展趋势是使公众参与从负面情绪表达和抵制行为逐渐转向通过公众参与使地区规划往更优化更积极方向发展。
十多年之前,中国规划院校课堂上普及日本和西方社区规划模式时,学生们对这种效率十分低下的规划模式显得不甚理解,彼一时间中国速度式规划和建设更加看中的是规划结果的科学性和合理性。随着时间流逝,建设加速度放缓,学界开始认识到规划过程的科学性和合理性也是规划成果得以实现的保障,因此公众参与的思维方式被提上了台面。
让规划对象也参与到规划决策的过程中来,是理论界一直坚持的规划原则,本文的研究则是从实践和方法论层面探索这一原则的操作方式。前辈们曾指出,城市规划就是具体为人民服务的工作。在当前旧城改造的项目实践中,渐渐感受到这句话的分量,相较于其他规划类型,旧城改造能够更加直接、更加真实地接触群众、沟通群众,并且能够感受到城市规划一词在一张张图之后所承载的民众期望。
参考文献
[1] 李来儿、赵烜,中西方“社会成本”理论的比较分析,经济问题【J】,2005(7):P4-6
[2] 崔毅、史文丽、刘秋蝉,基于可持续发展的社会成本研究,江苏商论【J】,2007(4):P138-139
[3] 章羽,城镇化的社会成本及其生成逻辑,经济问题探索【J】,2015(4):P14-18
[4] 樊森,新常态下“十三五”规划新思维,西部大开发【J】,2015:P44-51
[5] 杨伊佳,走向中国经济社会发展新常态,中国高校社会科学【J】,2015(1):P46-60
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[9] 亨利·M·罗伯特著、王宏昌译,议事规则【M】,北京:商务应书馆,1995
[10] Laisen(莱森),Sustainability of Urban Regeneration Projects in Tanzania: Communityparticipation ,Satisfaction and Partnership,同济大学博士学位论文【D】,2015
作者:任琛琛/博士研究生、燕存爱/规划师、夏慧怡/主创规划师