兰斯塔德环形城市示意。资料来源:王秋元
1. 人定胜天的思辨
1.1 有限的幅员,稠密的人口
“人定胜天” 或许最能诠释荷兰人的民族特质。
荷兰的国土面积大部分处于河口冲积地,受到海洋的制约,土地资源非常有限。长期以来,在这一先天的特殊条件下,荷兰的国土发展不得不以一种更为创新、审慎与有序的姿态进行。与此同时,在有限的土地上,早在17世纪之初,荷兰已经发展成为一个具有高度城市化与高密度人口的国家,60%以上的人口居住在超过1万居民的城市中。
1.2 “低地国”与海争地的历程
将近四分之一的国土面积在海平面以下,荷兰被世人赠与了“低地国”的称谓。大约自15世纪以来,因为受到洪害的威胁,荷兰人便展开了与水抗争的漫长历史,一直延续至今。
荷兰从“与海争地”到“与水共生”的探索历程。资料来源:王秋元
荷兰人因“与海争地”而举世闻名,同时发展出许多先进的水利工程技术。从早期圩田的发明与运用,到堤防与风车的特殊地景,构成了今日世人对荷兰地景的基本认知。实际上,这些特殊的建设,最初并非出于景观营造的目的:堤防的设置,通过风车的动力疏浚将水从堤防区隔开来的土地中慢慢排出。透过逐步的土地改良,为后续的农业开垦做准备,最终形成聚集的村落。这些工程与建设背后的真实意义与目的,其实是为了确保荷兰的国土安全,为人民提供基本生存条件。
然而,在经历了百年“与海抗争”的探索与不断地面对新天灾的威胁与挑战,荷兰人逐渐形成了一个反思的共识:在与大自然的较量中,获胜的并不总是人类。
2. 海洋的磨砺:荷兰规划文化的起源与发展
2.1 过去:荷兰三角洲-城市规划与水利工程的融合
19世纪之前荷兰产生的四个城市群系统。资料来源:韩·梅尔
回溯荷兰的城市发展史,13至19世纪是城市群的快速成长期,其间出现了以“河流城市”“河口城市”“沙丘城市”为主的不同特色城市群。
在12-15世纪间所出现的第一代城市群主要沿河流分布,居民集中在堤防安全可靠的地区繁衍生息。耳熟能详的案例,诸如莱茵河与马斯河沿岸城市群(Maastricht/Nijmegen)、汉萨同盟(Hanze-league)皆为“河流城市”的典型 (韩·梅尔,2009)。
14-19世纪,因为航运业逐渐发展兴盛,河流货运的限制性凸显,为了开辟更广阔的空间,城市逐渐往南北两部的河口方向发展。大量小型的商贸城市在这两个河口附近产生,即为“河口城市”,例如莱茵河—斯海尔德河河口城市群(Rhine-Scheldtt)。
时间进入19世纪,伴随荷兰人对水利的理解进一步加深,水务治理系统相对成熟,以海牙为代表的“沙丘城市”纷纷踏上历史舞台。
在进入上一世纪的现代化城市发展之前,城市与水利工程联系密切,水利工程的要素诸如运河、码头、堤防、水坝、水闸等也是城市结构的主要框架。码头和堤防同时是最重要的城市街道,大坝是城市的主要广场。港口与城市之间形成联系紧密的交通网络,小河成为通往腹地的运输基础设施,城市成为整个水利工程体系中的重要一环。
2.2 现在:全球化与地域性的挑战
进入二十世纪,新能源的运用使得空前的水利工程成为可能。关闭河口与走向民族的水利概念为总体的空间规划提供了可能。相对的,城市中的水利工程要素与系统也不再重要。面对海平面上升、环境污染、极端工业化所造的负面状态,荷兰出现了一系列深刻的反思声音,并与全球其他地区产生了思潮的共振。
一方面,荷兰人对现代化产生了信任危机,重新审视自身对于过往现代化的追捧与信任。另外一方面,荷兰社会的各个阶层出于不同动机,推动这个国家再朝新的未来方向探索前进。
从外部的挑战而言,欧盟经济体形成,如何结合自身优势嵌入区域成为荷兰需要思考的重要课题。作为欧盟新农业政策的主要倡导者,荷兰提倡通过欧盟的组织实现各成员国农产品的跨域交换,从而反对某一国家的贸易保护壁垒。在此情况下,必须思考如何在这样一个经济板块里找准立足点。另一方面,荷兰将经济整治重点放在服务运输分配上,导致工业、农业、水利与空间规划的坚实联盟趋于削弱,最终荷兰选择将重点转向服务型产业、信息化产业和知识型产业。但是处在这样敏感的阶段,荷兰国内政治上的认同度并没有达到有效的统合,未能及时地在经济、空间规划和水利工程的关系上产生出一个新的明确的指导概念与共识(韩·梅尔 2009)。
从生态与文化的动机上来看,从上世纪80年代开始,对于由水利工程建设、运河挖掘、锐化海陆边缘等现代方法所造成的生态文化破坏受到越来越多的社会关注(三角洲生态报告书,1970)。由于闭合了河道,随之而来的连锁反应也导致许多始料未及的问题暴露无疑。问题从水因子无法进行有效循环开始,栖息地受损,鸟类开始减少,生态的退化也缓慢显露出来。因此,荷兰国内有一些声音愈演愈烈,希望复原河流去除圩田,把土地重新还给属于水的循环系统。
从空间方面来考虑,荷兰传统意义上的规划体系更多地由中央“自上而下”统筹指导。进入后福利国家时代,荷兰国家政府将诸多职权下放地方,推进私有化进程,并采取措施强调市场在空间发展中的作用,区域层级的重要性迅速凸显。由于在发展中信奉了自由主义路线,国家政府降低了其在空间规划中的主要责任后,造成一定的“权力真空”,这种当局“主体”的缺失加剧了冲突,从而又引发了一些混乱的现象。面对难解的困局,个别大城市率先着手研究出台城市尺度上的适应政策,水和城市的关系再度回归为规划设计的重要课题。而此时,荷兰在国家层面上尚未强而有力地形成一些统筹协调的跨域机制,因此,在未来建设中,国家如何扮演一个统筹协调和给予引导的角色仍是一门亟待钻研的艺术。
从政治和财政的角度来看,荷兰持续减少公共投资,采取措施强化私有市场。80年代,荷兰的住宅市场便带有鲜明的私有化色彩,发展过程中暴露诸多不协调,最后不得不由政府出面来统筹处理。1990年开始,许多公共服务领域如铁路、电信、邮政、港口等也相继加快了私有化步伐。然而,私有化也给荷兰造成了一些负面影响。铁路私有化之后,因为缺少监督机制和市场的制衡效应准点率下降,类似现象也越来越频繁地出现在其他领域。
从应对气候变化的动机来看,荷兰国内的水患还是不断发生,尤其是发生在1993年与1995年的两次大水,惨痛的现实敦促荷兰再次对防洪工作中的绝对和相对投资进行反思:不断建设水利工程的巨额投资是否是解决问题的唯一方法?这一议题在荷兰国内也引发了很多内涵深刻的讨论。
从荷兰的内部因素来说,无论是全球化趋势还是地缘作用,荷兰没有办法只关心自己内在所存在的问题。因为外在大环境的驱动力,荷兰必须在更大尺度的环境下找到自己的定位。并且思考如何确保国家在区域与全球性的长远发展。此一课题的复杂度需要统筹协调不同尺度和规模的建设,这对操作和实践的方法提出了新的要求。
具有前瞻性与可实践性的“兰斯塔德2040” 国土战略规划,便是在面对不同尺度与议题的挑战与思考的大前提下相应而生。
2.3 未来:国土远景规划“兰斯塔德2040” (Randstad Holland 2040)
2.3.1 从绿心到城市群
绿心雏形的提出最早可回溯到1938年。荷兰航空公司的创办人之一艾伯特·普莱斯曼(Albert Plesman)先生,在荷兰上空夜间飞行时,察觉到灯光聚集在几个围绕近环形的城市群,而其中的黑暗之处是大量农业集中的地方,暗示环形城市群与荷兰绿心的存在。
1956年,绿心的概念被明确提出,用以描述中央农业地区,与此同时,荷兰区域规划初步成形。1966年英国规划师杰拉尔德·伯克(Gerald Burke)的“绿心大都市” (greenheart metropolis) 多中心城市群出版 。
更具有突破性的贡献来自于彼得·霍尔(Peter Hall)。1966同年,彼得·霍尔在阐述“world cities”的概念时将兰斯塔德城市群纳入为所述的全球城市范式之一,有别于一般传统的单一中心城市。
2.3.2 五次规划与兰斯塔德
荷兰一共出现过五次主要的物质空间规划文件:
1960年,为均衡各地区发展,统筹公平与效率,荷兰政府正式编制了第一个国土空间规划报告;
上世纪60年代中期,伴随城市交通的发展和郊区蔓延,荷兰在第二次国土空间规划中提出了对城市扩张的限制,重点引导兰斯塔德人口和就业岗位应沿边界的交通线路向外扩散;
进入1970年代后,荷兰人口分布特点出现新的特征,城市富裕人口逐渐往小城镇迁移,因此,在1977年第三次国土空间规划中,荷兰政府开始将城市区域作为重点概念加以阐释,致力于减少非必要交通和能源消耗,并着手推广大规模的城市更新与乡村更新;
1980年代中期开始,由于国际国内环境变化明显,尤其是呼应欧洲经济区的建立,荷兰将“持续发展”“紧凑城市” (compact city)作为基本出发点进行了第四次国土空间规划,重新评估城市建设,并开始着眼于城市土地再利用,希望城市内部可以吸收整合,提高已开发土地的利用效率,以期增强城市国际综合竞争力;
2000年,荷兰内阁批准了题为“营造空间、共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要(2000-2020)》提出“网络城市”指导未来30年的国土空间开发,并陆续推出了《国家空间规划政策文件》《国家交通与运输规划》等政策文件。“网络城市”(network city)这类以交通干道为骨架的新型城市开始进入主流视野。
上述规划中,第一次规划由于时间久远,未有深刻的痕迹留下。而在随后的几次讨论中“绿心”基本都是关键性的议题。当然,由于历史发展,扩张的需求也使得城市无法完全遵照规划要求保存这个绿心的存在。
3. 空间的发展策略
3.1 从城市网络到网络城市 (From city network to network city)
2006年,荷兰提出了“兰斯塔德2040”的远景规划。兰斯塔德环形城市 (Randstad, Ring City) 并不是指单一的城市,而是由多个城市组成的城市群,主要构成部分为阿姆斯特丹、乌德勒兹、海牙、鹿特丹及周边地区。这一区域集聚了荷兰人口的45%,约有七百万人,是荷兰主要的经济中心。 其单一城市人口数与亚洲国家的量级无法相比,如 鹿特丹市约60万人口,阿姆斯特丹约80万人口,但在有限的国土范围内,城市化比例与人口密度已达很高数值。
左图:兰斯塔德2040远景。资料来源:王秋元;右图:欧洲城市群人口排名。资料来源:王秋元
荷兰的环形城市有其独特的内涵与空间机能的体系。
荷兰人对以前工业化时代产生的单核心城市已经有了批判性的反思,他们逐渐达成了共识:发展不能以牺牲城市健康成长的机遇作为代价。另一方面,与荷兰人自己本身反对无限制扩张城市的民族性有直接关联。一直以来跟土地共存与水患依存的关系提醒他们一个事实:生存和土地的关系密不可分。
被荷兰人视为“绿肺”的绿心和“紧凑城市”在内涵上是相互关联的,如何保持城市内部的紧凑发展,多加利用城市内闲置空间,避免城市无限扩张,同时不侵犯到绿心的保留,是荷兰空间发展不可被逾越的关键性思想。
3.2 远景规划的着眼点
3.2.1 重视气候变化
兰斯塔德远景不只强调经济增长,首要更突出了如何对应全球气候的变化。
因为地理位置上与海洋关系密切,在全球气候变暖的背景下,海平面的上升对荷兰而言无疑是巨大的威胁。因此,防洪的编制被荷兰视为百年计划。为了更好地为未来准备,对生态环境的再反思也变得很关键。以绿色和蓝色网络作为城市化的基石,水、地景景观和绿色生态共同扮演了重要的角色,将生活、工作育休闲娱乐的场所与地景和谐融会。
3.2.2 政策整合与鼓励创新
在具体的事务中,必须给予地方更多积极参与的空间,倘若只通过中央政府牵头,很难动员全国。所以,荷兰设置了很多配套机制,确保在国家大政策的背后,充分调动起各个不同地方的政府与民间组织。并且,荷兰在规划实践中特别强调了信息化时代创新的关键性角色。
3.2.3 策略落实的有力支撑
兰斯塔德由许多不在同一行政区域内的城市组成,有鉴于此,通过跨域空间治理建构中央与地方政府的纵向指导与地方政府间的横向协调机制更显重要。
跨域治理机制示意。资料来源:王秋元
由荷兰住房空间规划和环境部门部长作为委员会主席,邀请其他部会首长参与,相当于建设部下面的国土规划司司长牵头组织团队协助,在跨域的整合机制之下,提出空间战略。共计四个水务管理局,两百多大小城市参与了兰斯塔德的计划。
在策略上,通过研究与议题的提出与合作和同盟的联系,强调落实到执行层面的重要性。出于对自己国家的强烈认同,荷兰的中央政府多由跨党合作组成。合作和同盟,配合公私部门的合作,逐步达成共识,是民主政治的素养。
规划不能停留在概念之中,必须在实践中去做,也就是在政治执行力上必须形成一个循环。在荷兰最常见到的论坛形式——如今也被一些亚洲国家认可借鉴——通过“对话”的机制,贯彻整合议题与方向的执行。
倘若着眼于宏观的角度,必须要调动私人企业来进行公私合营以减少政府财务过度负担。不同地区会产生不同议题,不同投资人开发商将酌情选择进入市议会,其中“项目统筹”委员会的设立,达到控制发展品质与进程。
阿姆斯特丹都会区组织架构。资料来源:王秋元
以阿姆斯特丹都会区为例,针对建设项目有一个统筹协调的委员会,其上有负责行政执行的委员会,把来自各个渠道的意见都汇整到大都会会议中,不同地方、省级、市级的关注者都有机会参与讨论。
不管是跨域机制还是所谓的财务执行机制,另外一个关键的机制是通过,“monitoring”——即评估系统。各式各样的评估检测研究报告,为各个环节执行审核与修正。这样的程序是长期动态进行的。通过监测评估的过程,可以看到多方面的综合优劣比。
兰斯塔德环形城市的综合得分。资料来源:王秋元
除了整合的机制和体系之外,研究鼓励广泛性的参与,在议题上是非常多元的。荷兰规划司司长汉克·欧文克(Hank Ovink)认为兰斯塔德“环形城市”的概念不是一个空间上、地理上的整体,而是由不同方案、议题、任务项目构成的整体集合。“我们并不关注兰斯塔德环形城市作为一个整体的空间组织方式……而是强调其中每一个项目本身的空间质量(王秋元, 2009)。”换句话说“没有规划,只有方案”。兰斯塔德并不是一个有边界的空间界定,而是存在着一系列的挑战与潜力,它同时覆盖了不同尺度的议题,对于这些不同方案议题和任务项目的关注与讨论最终构成了“兰斯塔德2040”的远景。
3.3 兰斯塔德的经验:正视现实、方案聚焦、梳理联系、永续发展
荷兰规划的所有议题必须回归到他的周围环境进行互动,向上包括区域层面的挑战以及在全球层面的挑战。
有句谚语写的很好:“Drown or to be Dutch”,不想被淹死那就成为荷兰人吧。荷兰人展现的自我幽默的言外之意就是说,原本的优势、劣势都要接受它。
荷兰治水的品牌早已名声在外,美国飓风之后,大批荷兰官员受邀于新奥尔良,协助当地展开后续工作并担任顾问工作。回顾荷兰国内的三角洲地区建设,规整三角洲的前提是面对这个挑战,而不是与之抗争。荷兰人不仅接受它现状的挑战,还要强化三角洲这个地形的特殊性“making delta landscapes”。譬如,荷兰独创的“水上住宅”(floating house),和水的交融成就了更多变的创新,从而使得资源限制转变成为积极的规划元素。此外,跳脱出地景表象的限制,找寻对三角洲城市的定义,包括:这个概念有什么显著特征,空间规划如何操纵或介入,如何处理三角洲城市群中的复杂关系等。
从空间发展策略着手,兰斯塔德提出了从城市网络到网络城市的路线。依托交通路网作为发展骨架串联零散分布的城市圈,将公共与私用的交通系统做更有效地整合。
交通系统所形成的链接,首先涵盖了陆海空,还包含了网络交通。如今阿姆斯特丹已经成为一个以信息产业为主导的城市。未来,城市中的新型网络会对城市规划产生重大影响和改变。
交通运输节点成为城市新的中心节点,增强区域内和对外的可联性。整体的系统构建之后,和不同城市发生的连接关系将会产生出不同的空间操作方式。
另有环境的议题,永续的发展永远是关键组成。还有区域内一些新的空间发展,比如国家重点项目等,都与城市更新有潜在联系。
3.4 国家重点项目与城市更新:从码头建设到网络构建
概括而言,荷兰历经几个阶段的国家重点项目。
第一代的国家重点项目是阿姆斯特丹东码头更新和鹿特丹南方码头计划。通过引入企业总部、休闲商业、高端办公、高品质的住宅等新的业态功能,通过更新老旧港口用地,刺激地方经济复苏,提升区域竞争力。阿姆斯特丹港口往外移使得码头用地空出,如何活化这些内部土地来提供好的生活品质,成为阿姆斯特丹东码头和鹿特丹南方码头两处更新的重要助推力。
荷兰第一代国家重点项目。资料来源:王秋元
第二代的国家项目多是公私合营,推广大整合性的区域开发,通过快速铁路与交通节点的区域再开发,致力于在城市中制造新的中心性——跨区域之间的城市网络与城市新枢纽,进而加快“网络城市”(network city)的融合进程。例如阿姆斯特丹南边轴线(Zuidas)和海牙火车站。南轴线的特色是运输交通的转换:轻轨、地下停车场、人的动线、脚踏车、道路与火车轨道,这整个中转平台就是一个大型的交通转换节点。
阿姆斯特丹南边轴线Zuidas。资料来源:王秋元
荷兰第三代国家重点项目基本都与新镇有关,从网络城市到大都会区,终极目标是结合水体、陆地和城市,在国家永续发展的内涵上达到更高层次的融合,并配合“兰斯塔德2040远景”树立国家新形象。最有名的案例是阿姆斯特丹和阿尔梅勒的双子城(Twin City of Amsterdam-Almere)。阿姆斯特丹的城市用地告罄,外扩的城市用地实质是通过填海造地补充的:通过各处小的填海新生地所串联,然后使之形成一个城市与城市之间的环形网络。而在城市群内部,也扩展形成一种更细微的城市网络关系,把原本小的城市变成大的行政区。进而,进一步强调它在国家层面的竞争力,勠力同心应对未来城市挑战,在区域的层面上达成一个共同的远景。
4. 结论:共生、对话与实验精神——下一个“绿心”的起点
绿心(Green Heart)是兰斯塔德规划秉承发展的亮点,跳出形式的参照,其背后体现出荷兰人特有的“规划文化”(Planning Culture):
◆ 共生的规划文化(Planning Culture for Solidarity)
◆ 从规划蓝图走向公共(市民)政策 (From Blue-Print to Public Policy)
◆ 不同议题的整合与透明度维持(Integrated and Transperant)
◆ 建立谈判与规划的机制,多元的专业合作 (Dialogue, Negotiation and Intedisciplinary Collaboration)
◆ 执行层面的实验精神(Experimental Spirit)
◆ 奖励执行过程的有限时序与持续的监督机制(Time-Frame and Monitoring)
◆ 设计与实践力(Design and Implementation)
荷兰所秉承的是一种共生的规划文化。兰斯塔德已经从传统的蓝图式规划走向一种市民政策,通过参与,对话,“公私合作 ”的方式进行。规划不只是一种蓝图,不同议题之间既彼此独立发展又包涵内容整合,更为重要的是,整个规划过程全程保持了极高的透明度。通过对话建立良好的谈判机制,这更有助于多元合作的产生。
此外,荷兰规划文化中还有一个很重要的组成,便是实验性精神。
荷兰人的实验性精神很强,通过监测和重新反馈的完备机制,在推动事件前进的过程中,随时能修正偏差,因此,不至于造成决策初期的裹足不前与执行过程中的重大偏差。
最后,停止流于形式主义的崇拜,回归到规划的专业养成。设计、实践的专业素质和规划过程中统合、对话的协调能力是在任何规划实践中都不容被忽视的关键要素,也是我们今日在国内规划教育中似乎还未被完全重视的关键培训。
参考文献:
韩.梅尔(2009)<荷兰三角洲:寻找城市规划和水利工程的融合>《团结与共生的艺术:荷兰的规划文化》《国际城市规划》 2009, Vol.24, No.2, 5-10.
王秋元(2009)<承先启后发展荷兰整体性长期规划:专访荷兰住房、空间规划与国土规划司司长汉克.欧文克>《团结与共生的艺术:荷兰的规划文化》《国际城市规划》2009, Vol. 24, No.2, 14-15.
*本文依据2017年7月2日至9日的“天工山丘讲堂:反省性的建筑与高规划的高阶学习(三)”课程内容整理。
本文仅代表作者个人观点,不代表本刊立场
投稿/contribution@xiangchoujingji.com
联系电话/86 21 59573932
《天工山丘》公众号二维码