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摘 要: 2015年中央城市工作会议提出全面开展城市设计、提升城市设计水平的政策要求,并出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》对城市设计工作提出明确工作部署。面对城市发展转型要求,如何建立一套行之有效、适应时代发展的城市设计管控体系是规划部门所面临的重要课题。厦门市自2015年开展了《美丽厦门战略规划》及《厦门市全域空间规划一张蓝图》等一系列全域规划,在战略和空间上确定城市发展基本框架,为城市设计管控体系的构建奠定基础。在厦门实践总结的基础上,提出空间划定、基于公共景观利益的要素分类、管控分级的管控层级方法,系统性架构“从编制到实施,包含要素、编制及管理”完整的城市设计管控体系,目标是突出重点、分清主次,探索符合现阶段的城市设计实施路径。
关键词:一张蓝图;城市设计体系;公共景观利益;
改革开发以来,中国城市经历了很长一段时间的高速发展期,特别是在1998年住房制度改革等一系列制度创新后,进一步推进城市建设以前所未有的速度蓬勃发展、不断扩张。在取得惊人成就的同时也出现了更多失控的城市景观——摊大饼式的蔓延发展、“千城一面”的城市面貌、与自然“对立”的城市环境。
附图1:缺乏地域特色的城市景观
城市景观失控的表因是城市设计在规划管理体系中的“缺位”和“错位”,造成“缺位”的主要原因在于不同城市发展阶段决定了城市管理者所关注的重点。城市早期阶段更关注经济和发展问题,对城市景观的关注相对弱化,相关工作更多向“发展”而非“美化”倾斜,侧重城市空间的城市设计自然“让位”于其他可增加土地供应的规划、策划。但是经过近二十年的发展积累,城市财政已具备进一步提升城市形象的基础,城市景观也逐渐成为城市管理者所关注的重点。“错位”的主要原因在于城市设计缺少法定化、规范化和体系化,城市设计与现有规划体系缺少衔接,沦为“展现决策者宏伟蓝图的效果图”,而无法发挥其实际作用。在此背景下,从中央城市工作会议到推行城市双修,以及城市设计管理办法的试行,均体现出中央对城市空间品质的重视,而城市设计也将成为提升城市品质、塑造城市形象的重要规划抓手。
厦门市规划管理者历来重视城市设计,主导编制了近百项城市设计,进行了大量的管控实践,在城市发展过程中发挥了一定的作用,在总体层面实现城市与山水景观的和谐共生。2015年厦门启动编制《美丽厦门战略规划》及《厦门市全域空间规划一张蓝图》等一系列全域规划,在战略和空间上确定城市发展目标及总体框架,基本稳定了城市“三生”设施的空间布局,成为“一张蓝图干到底”的重要实施依据。经过近年来的探索,厦门基于“一张蓝图”的城市设计管控体系建构取得一定的进展,希冀能为全国其他城市的实践提供借鉴。
1.1实践探索
在北京丽泽金融商务区城市设计导则的实践过程中,研究者认为“虽然城市设计导则编制阶段作了深入的研究分析,但在真正实施时仍阻力重重”,存在较多的后期变更情况,包括因各级部门入驻引起的调整、因经济利益引起的调整,同时出现因多个项目调整导致系统局部缺失的问题。针对该问题研究者提出应“探索城市设计导则实施管控的多元途径,一是通过细化出让条件加强对城市重要区域的管控,二是通过制定通则性要求加强对城市的整体管控”。(张晓莉,2013)与上述案例相类似的,在武汉、深圳、香港的规划管理实践中,已经采用通则式加局部精细化管理的模式。如武汉出台武汉市城市设计与管理技术要素库等,在中观层面根据用地景观属性的差异分别提出通则性管控。(德芝,2013)从武汉的实施效果来看,分类通则性管控一方面促进了规划建设管理和城市设计编制标准化、规范化,为城市设计编制工作提供了科学、系统、规范的技术基础;另一方面加强了城市设计编制成果与城市规划管理需求的契合度,服务于规划管理与项目实施,指导城市公共空间环境建设,提升了城市形态的整体品质。此外,还进一步强化了城市设计的重要地位,普及了城市设计的基本设计常识。
1.2相关研究
对于城市设计体系的建立国内不少学者对此提出专门性研究,(庄宇,2000)对1997年中国建筑学会年会和1998年中国城市规划学会城市设计会议提交的22项城市设计方案进行分析之后,将城市设计划分为2个层次,并划分了不同层次中的研究内容(见下表)。
附表1:不同层次城市设计研究内容(庄宇 城市设计的运作)
陈亚斌在城市设计管理要素研究中提出对于城市设计管理要素的分析整理,主要目的在于为城市设计实践提供完备的客体候选集,并对这些要素进行界定和分类,为以后的进一步分析提供讨论的客体平台。同时,明确区分了各种要素的重要性层级,从而建立起控制引导的层次性,强调松弛有致的管理特点,即对明显影响城市空间秩序的结构性要素应作出充分而严格的限定,影响较弱的非结构性要素以引导为主,这样在保证基本城市空间品质的同时,也可在一定程度上促进建筑师的创造发挥,有利于多样性城市空间景观的形成。(陈亚斌,2007)综上,部分学者对于城市设计的实施控制倾向于要素分类、控制分级的方式,以实现刚性与弹性的控制。但上述研究一般基于城市规划的土地利用属性非用地的景观属性,在空间上缺少共性区域和个性区域的划定,导致在实际运用中还存在一定问题。
通过对国内部分城市实践与相关研究分析,城市设计管控采用通则加局部精细化管理的模式能够较好解决城市设计实施的部分问题,但仍存在时效性、共性与个性、难量化等问题。
2 厦门城市设计管控体系的发展历程、成效和问题
自1995年起厦门完成编制城市设计项目近百项,覆盖城市建设用地50%以上,基本涵盖城市建成区及重点区域,一方面体现厦门市规划管理者对城市设计的重视,另一方面,从已编城市设计与实施情况来看也出现城市设计法定化不足、时效性不强等诸多共性问题。
2.1规划编制
1)编制深度不一
由于缺少类似控制性详细规划的编制深度标准,不同设计单位、不同业主对城市设计的理解存在差异,导致不同项目城市设计的深度、目的、内容不一,更出现诸如“概念性城市设计”、“控制性城市设计”等有名无实的城市设计,影响规划实施。
2)编制体系混乱
一直以来,城市设计体系直接依托法定规划体系分为总体层面、分区层面、控规层面及修规层面,但事实上还包括色彩、广告、店招、照明等附属元素的专项城市设计。各类城市设计在空间相互叠加、时序相互交叉、运用主体多元、造成在实际运用上低效和混乱。
2.2管理控制
1)项目时效性短
由于传统城市设计过多关注产权地块的刚性控制,特别是基于土地利用基础上的建筑管控,导致当发生土地用地性质调整时,城市设计的管控要求就难以落实。在早期城市快速发展阶段,受项目招商、建设时序、行政干预等因素影响,用地性质及建设项目出现颠覆性的改变,使城市设计的时效性趋短,与实际管理运用脱节。
2)管控缺乏量化
部分城市设计要素控制要求缺少定量控制,现有技术水平也难以达到量化要求,比如建筑色彩、建筑材质、建筑风格、屋顶形式等,只能以图示或文字说明定性控制,在实际运用中,管理者与业主、建筑师对同一控制要求的理解存在差异,最终导致管控结果与规划目标的偏差。
3)管控要素多元
较之土地利用规划,城市设计在微观管控要素上涉及部门更多、管控要求更为多元。除传统市政、道路交通等,更涉及广告、店招、街道家具、街道设施、绿化种植等要素,各部门管理要求也各不相同,通常情况下以导则形式提出管控要求。但这类导则往往实施效果不佳,一是各实施主体往往从部门利益最大化出发,缺少系统整合机制。;二是缺乏实施时序上考虑,协同性较差,单个部门变动往往导致体系变更。
2.3规划实施
1)规划实施较难
在实际城市设计实施中,城市设计由于缺少法定地位,一直处于较为尴尬的境地。一方面,城市设计要求在建筑风格等一些控制要求上缺少量化的控制要求,自由裁量、自由掌控的情况较多,城市设计只能作为规划管理审批者的参考而非“依据”,在一定程度上影响城市设计愿景的落实;另一方面,即使在规划设计条件中将城市设计内容纳入,也更多的是建议性指标,在后续的项目建设过程中往往被“容积率、日照”等强制性内容“冲淡”,甚至“丢失”。
2)业主矛盾突出
在实际项目建筑设计过程中,存在两种趋势,一是城市设计对地块内建筑形态约束强度过大,各项指标及控制要求过细,建筑师创作活力不足,出现“单调、重复”的城市景观;二是城市设计对地块内建筑控制强度低,仅保证最低要求,这类城市设计在实施中,却往往由于业主或建筑师的强势,导致城市设计要求实施走样。
针对上述问题,有必要从城市景观属性出发梳理城市设计要素及各层级管控要求,分清层次,厘清重点,建立从编制、管理到法规、监管完整的城市设计管控体系。
3 新时期厦门城市设计“一张蓝图”管控体系的构建
厦门市基于近二十年的城市设计实践,一方面总结已编制城市设计的实施效果,提出针对性改进措施;另一方面城市规划已趋于稳定,特别是城市战略规划及一张蓝图空间规划的编制完成为构建城市设计体系打下了空间基础。为了应对城市发展面临的新环境和新问题,厦门在一张蓝图空间规划的基础上,构建落实山水格局、城市总体规划、空间战略规划的城市设计管控体系,包括城市设计要素体系、城市设计编制体系及城市设计管理体系。
3.1城市设计要素体系
城市设计要素体系是编制及管理体系的基础,也是承接总体层面城市设计与中观、微观层面城市设计的桥梁,在总体层面侧重于建框架、划重点,中观层面侧重于形共识、控通则,微观层面侧重于纳管控、重公共。
3.1.1总体层面——建框架、划重点
在总体层面上侧重于建立城市与山水自然、人文景观、文化内涵的空间体系,目的是划定城市区域内的重点片区、重点地段、重要节点、重要街道及重要廊道等承载城市特色的空间范围。这些区域是未来展示城市历史文化、突显城市特色差异、体现城市人文生活、呈现山水景观特色的骨架性空间,更是外来游客体验感知城市的重要区域。厦门基于“一张蓝图”空间规划,提取全市域范围内自然要素、人文要素及城市要素 ,在空间上进行叠加。根据各片区叠加要素的多寡、要素重要性、独特性,确定城市的重点片区、特色片区及一般片区。
附图2:城市要素叠加
要素分布较多或片区内要素为市级重要要素界定为城市重点片区,具备独特性要素的片区界定为城市特色片区,如历史文化、特色风貌等,其它为城市的一般片区。空间分区主要目的在于基于城市景观特点,结合规划用地性质,区分城市不同景观特性的区域,在实现城市设计全覆盖的基础上实现重点区域及特色区域的个性化控制要求。
重点片区是展示城市景观的骨干区域,其要素多元性、景观独特性、区位重要性决定了高标准设计及个性化设计的原则。高标准设计体现在重点片区的标准取值要高于一般片区或较之更为严格,如建筑高度控制要求、建筑界面贴线率、绿地指标等,形成重点片区与一般片区的标准差异。个性化设计体现在片区需在总体层面城市设计的基础上,根据自身环境特点和美学特征单独编制城市设计,实现片区个性化及精细化设计。
特色片区是体现城市区别于其他城市的重要区域,是展示本土民俗、地域文化、地方特色的重要空间载体,主要包括历史文化类型及特色风貌类型。其控制标准有别于重点片区并非需要提高标准,相反应该有别于现有的常规管控体系,体现为特色性和遵从历史性。特色性体现在片区在要素控制应尽量体现城市的本土历史文化、材料及地方风格,甚至在环境色彩控制应尽量采用传统色彩,在植被种植上应尽量采用地方特色植栽。遵从历史性体现在建筑本体控制上尽可能与传统或已保留的现状接近,以协调现状历史遗留为主,形成整体性的风貌。
一般片区则采用分类通则式管控,以共性控制要求为主,在局部需要精细化设计地段,单独编制街区城市设计指导建设。
3.1.2中观层面——形共识、控通则
1)形成基于公共景观利益的共识
现有城市景观的塑造涉及各种专业(建筑、景观、市政等)、多个部门及个体(市政、园林、水利等),在实际城市建设中各专业之间的协调是影响最终城市景观的重要因素。如在城市规划层面控制了一条通往滨水区的视线通廊,但市政园林部门却在视线通廊末端种植成排高大乔木,影响视线通廊的形成,最终规划意图也大大折扣。因此在中观层面形成各部门间、政府与个人基于公共景观利益的共识就显的尤为重要。厦门依据城市自身特点及规划,对有公共景观利益需求的用地大致分为:自然景观敏感区(滨水、临山、山水通廊)、历史景观敏感区(历史、地域特色)、城市重要功能节点(门户、公共空间、重要街道)。在中观层面对上述类型城市用地分别提出共同的景观目标和控制要素,如水边用地,从城市景观要求而言都需要考虑“看得见水、走得近水、活力滨水、美丽滨水”等城市居民的公共景观利益,需要控制建筑高度、建筑形体、道路、绿化等一系列城市设计要素。
附图3:通水视线通廊被高大植物遮挡
附表2:滨水区景观目标及控制要素
通过建立基于公共景观利益的景观共识,提出不同类型城市用地的景观目标和控制要素,城市建设的各方利益主体有了统一的要素及目标,更多的从城市公共景观利益出发考虑项目。其次,不仅仅是在规划管理体系,更应该在建筑景观等相关专业、其他部门甚至全社会形成管控上的共识,减轻实施阻力,使城市设计得以系统性实施。
2)目标定性、负面清单、标准定量的通则控制
通则控制方式上采用目标定性、负面清单、标准定量方式进行管控。目标定性即确定需要达到的具体目标,重点是为下一层级规划提出要求;负面清单主要应用于建筑风貌、建筑色彩等难以量化控制且采用文字表述易出现理解分歧的城市设计要素控制,通过总结城市发展过程中出现的负面案例,对片区景观可能出现的一些影响城市景观的做法进行限制。控制主要以图表达、直观明了,避免文字描述上各操作主体可能出现的理解上的差异,影响规划的实施,在实施上一般要求严格执行。标准定量主要运用在可以量化控制的城市设计要素控制上,如建筑退线、贴线率、建筑高度、建筑体量等,通过制定各要素相应控制标准,指导下一层级规划或具体项目。
附图4:定性、负面清单控制
附图5:定量控制
3.1.3微观层面——纳管控、重公共
在现阶段城市设计尚未完全覆盖的情况下,量化通则在微观层面可直接纳入规划管理,部分解决城市设计暂时缺位的问题。纳入规划管理的前期途径包括规划设计条件及选址意见书,或在项目的方案审批中依据通则对方案提出改进建议,后期则在项目竣工验收时也应将相关城市设计通则内容一并检查验收。
另一方面,以往城市设计过多的关注个体空间,而弱化了公共空间。而城市却恰恰应该将“城市的美学空间掌握在自己手中”。因此,在微观层面强化了对公共空间的控制要求,通过绿地率、建筑密度、建筑退线的调整,使更多的原个体空间纳入到城市公共空间的管理中,并引导城市公共空间系统化、整体化的设计、实施。
3.2 城市设计规划编制体系
根据国家城市设计管理办法,城市设计编制体系包括总体城市设计和重点地区层面城市设计。厦门在一张蓝图空间体系规划的基础上,结合已有的实践总结,建立总体层面、片区层面、专项及街区四个层面城市设计。一是在编制体系上,明确各层级城市设计目标作用及基本内容,规定各层级城市设计对下一层次的刚性控制要求。二是在编制重点上有所区分,一般片区采用通则控制加街区城市设计的方式,即依据《厦门市城市设计标准与准则》控制,其中重点区域及年度需出让的经营性地块采用街区城市设计控制。重点片区及特色片区强调整体性及差异性,应单独编制城市设计,从片区的整体性出发研究该片区的整体城市设计控制,其深度应达到地块图则的深度,以满足指导土地开发建设的需求。
附图6:厦门市城市设计编制与管理体系结构图
3.3 城市设计规划管理体系
城市设计规划管理体系包含法规与平台体系。法规体系是城市设计能够规范运用、实施的重要保障,主要包括城市设计编制办法、城市设计管理办法及实施细则。城市设计编制办法重点明确各类城市设计目的,规范各类城市设计的编制深度、主要内容及基本格式,统一各类数据控制标准,确定与规划管理对应的电子文件及管理要求。城市设计管理办法及实施细则重点明确规划编制审查、管理运用、批后监管三大流程的程序及要求,在一定程度上赋予城市设计以“法定地位”,为城市设计实施及监管提供规范支撑。
建立城市设计管理平台是未来城市设计科学化、精细化管理的重要技术支撑,也是解决各部门协调性不足的重要渠道。厦门已建立起一套基于多规合一及一张蓝图的多部门管理平台,未来将进一步将城市设计版块进一步升级细化,并结合多规平台运用,将城市设计涉及其他部门职责的要求同步推送,提升协同管理能力,实现在微观空间的规划统筹。在科技高速发展的今天,更可结合大数据、智慧城市等新的技术手段,实现城市设计实时管控及动态更新。
4 结语
城市设计作为未来很长一段时间内规划管控的重要手段,亟需系统性建构编制管理体系,完善各项规范依据,建立行之有效的运用平台,三者相辅相成、不可或缺。只有这样才能使城市设计“有用、可用、好用”,成为规划管理者的重要管控工具和法定规划体系的重要补充。但有别于国外发达城市,中国大多数城市仍处于高速发展的阶段,厦门的实践探索立足于现有城市发展阶段,结合城市发展特点,适应城市发展需求,在较短时间系统性建立城市设计管控体系,实现城市设计管控的全覆盖,满足城市的个性化与特色化发展要求,并将逐步实现精细化、协调化的规划管理目标。
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[8]庄宇 城市设计的运作 博士学位论文 上海 同济大学 2000
朱郑炜 厦门市城市规划设计研究院城市设计所所长、注册规划师、高级工程师。
陈 琦 厦门市规划委员会城市设计处处长、注册规划师、高级工程师。
陈毅伟 厦门市城市规划设计研究院城市设计所规划师、工程师。
【资料来源:作者供稿】