【文章编号】1002-1329 (2017)10-0039-07
【中图分类号】TU981;TU984.11+3
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20171007a
【作者简介】
杨 迪(1989-),男,博士,重庆大学建筑城规学院。
杨志华(1958-),男,苏州科技学院建筑城规学院教授。
【修改日期】2017-09-20
精彩导读
【摘要】公共空间生产的转型是个未被充分探讨的重要话题。结合马克思主义学者关于城市空间生产的观点,探讨我国从计划型城市到经营型城市的公共空间生产转型。结合公共空间生产转型过程中的生产循环分析,认为效率与公平兼顾的原则以及公共空间生产的外部性纠正是公共空间生产转型的重要措施。
【关键词】公共空间生产;生产转型;计划型城市;经营型城市;应对措施
A RESEARCH ON THE PRODUCTION OF URBAN PUBLIC SPACE FROM THE PLANNED URBAN DEVELOPMENT TO THE OPERATIONAL URBAN DEVELOPMENT
ABSTRACT: The transformation of public space production is an important topic that has not been fully discussed about. This paper introduces and applies the theory of space production to explain the process and mechanisms of the public space production from the planned urban development to the operational urban development. Through an analysis on the production circle in the transformation of public space production, it is found that the principle of balancing efficiency and fairness and the correction of the externality of the public space are key measures to improve the transformation of public space production.
KEYWORDS: production of public space; production transformation; planned urban development; operational urban development; solutions
相关背景及理论
1.1 相关背景
公共空间生产是城市设计中的重要内容,涉及到城市公共空间布局的公平性与便捷性。国际上对于这类问题的研究集中于不同主体类型中的公共空间生产,如对社区中公共空间生产的研究[1],对大学内部公共空间生产的研究[2],以及后社会主义对公共空间生产的影响[3]。由于公共空间的公共属性,国外对于公共空间生产的研究常结合公众参与理论[4]。国际上已展开公共空间生产转型的具体案例研究,包括曼彻斯特的公共空间生产转变[5]、1880-1920加利福尼亚人行道的公共空间生产转型研究[6]等。
国内对于公共空间生产也有一定研究。如经济全球化视角下公共空间生产的发展与管理[7];通过创新性公共政策促进公共空间的生产与优化[8];通过产权的角度分析公共空间生产与城市设计[9];从社会学视角讨论公共空间以及公共领域的生产[10];从微观权力视角讨论公共空间生产[11]。还有学者从具体个案讨论公共空间生产,包括重要历史地段[12]、增量型城市开发案例[13]、单位制的空间生产分析[14]。
笔者在查阅已有学术理论和研究中发现,目前对于中国城市公共空间生产转型这一问题讨论较少。历史背景及政治环境的不同造成了各个时期空间生产过程的不同,作用到城市公共空间生产又呈现出完全不同的转变过程。从计划经济时期的计划型城市到改革开放后的经营型城市,城市公共空间生产的社会背景发生了巨变,对这段时期的公共空间生产进行梳理是城市公共空间研究中的重要内容。
1.2 相关理论
“经营型城市”的概念来自于大卫·哈维在其文章《地租的艺术:全球化、垄断与文化的商品化》(The Art of Rent: Globalization,Monopoly and the Commodification of Culture)中提到的“都市企业主义”(urban entrepreneurialism)概念[15],强调政府通过对城市进行长期投资,包括基础设施、公共环境、教育等方面,吸引产业、金融、资本、人才等各种有利因素,从而为城市获取更高垄断地租,在全球化的城市竞争中脱颖而出。进入市场经济时期,中国政府为了增强综合国力加强了地方城市间的竞争,使得大量城市进入“经营型城市”发展阶段。
“空间的生产”是马克思主义学者关于城市空间的研究理论,“空间的生产”是资本、权力等政治经济因素对空间的重新塑造,从而形成空间的社会化结构。法国哲学家列斐伏尔指出,当代资本主义生产“从空间中物的生产转向了城市实际空间的生产”[16]。在全球快速城市化的背景下,城市空间不仅具有物质属性,同时具有丰富的社会属性,许多事实证明,现代城市空间经历着资本、权力等要素的参与而不断重构。空间生产理论为城市公共空间的优化提供了重要的理论基础,城市的发展离不开对资本的吸引,优质的城市公共空间结构将会降低整个城市的交易成本以及人与人、人与自然之间的交流成本,为吸引资本进入创造良好的条件。公共空间生产在考虑为资本服务的过程中,也要考虑为市民服务,满足人们日常生活对公共空间的需求,综合考虑多方面利益才能使得公共空间的生产与重构更加合理。
从计划型城市到经营型城市
的公共空间生产转型
2.1 计划型城市中公共空间生产特点
计划型城市中的公共空间生产从以下几方面进行讨论。公共空间具有公共品属性,需要探讨计划型城市的公共品供给方式。公共空间以城市土地作为载体,需讨论当时的单位制土地产权制度。公共空间作为公共资源,需探讨地方与单位这两个公共空间生产主体在公共资源配置系统中的关系。对这三方面问题的探讨是分析计划型城市中公共空间生产的基础。
2.1.1 公共品供给制度对公共空间生产的影响
公共空间作为城市公共品的一部分,对公共空间生产的讨论离不开对公共品供给制度的讨论。在计划经济时期,资源配置是指令性的,公共品的资源配置过程是通过计划指令和服从的关系来实现的。生产什么样的公共品,怎样生产公共品,为谁生产公共品,这些基本命题都由政府决定,并且通过政府指令的方式分配公共品资源。
计划型城市的公共品依托单位载体进行供给。单位制是计划经济时期高度集中化的产物,具有行政化、封闭化、单一化的特点。单位由国家控制,大部分城市民众的生活、工作空间都是由代表国家的单位进行生产和分配。在政治制度方面,每个单位都有自己独立的管理机构,涉及行政、安全、福利等各方面,每个单位除了自己的生产职能外,还承担负责单位民众生活的职能,“麻雀虽小,五脏俱全”。计划型城市时期公共品基本由单位提供,单位为职工提供了较为均衡及丰富的公共品。如北京第二棉纺织厂是一个典型的计划经济时期公共品供给依托单位的案例,在这个封闭的单位空间中,除了生产性空间外,还配置了公共设施以及较为充足的公共空间(图1)。
▲ 图1 1957年北京第二棉纺织厂建成时的空间布局
Fig.1Spatial layout of Beijing No. 2 Textile Factory in 1957
资料来源:北京第二棉纺织厂厂史编写组.求是奋进的三十年——北京第二棉纺织厂三十周年厂史(1954-1984).1984。
2.1.2 计划型城市的单位制土地产权制度
计划型城市发展时期城市土地资源的分配通过行政化的制度划拨分配,土地全部由中央政府所有、各级政府监管,通过行政划拨分配给相应的单位使用,导致了城市土地使用权与所有权的分离。这种土地资源分配形式使得土地具有不可让渡性,土地资源的使用依托单位的需求和行政等级分配,具有无限期使用和不流动特征,忽略了地租在土地资源配置中的作用。由于不同单位拥有不同等级的行政职权,某些大型单位的行政等级比城市管理部门的行政等级还要高,城市土地资源难以在一个资源配置结构内进行统筹配置,使得原本应由城市管理部门统一管理的土地资源在利用过程中受到多方面因素影响,造成城市土地利用中城市管理部门管理的用地与不同行政等级的单位用地并存的复杂状态(图2)。
注:1-西安公路学校;2-37中学;3-省教育学院;4-省检委;5-西北建工学院;6-陕西商业专科学校;7-省历史博物馆;8-西安师范学校;9-省委;10-西安地质学校;11-西安矿院;12-省军区
▲ 图2 西安市的一些单位制独立地块,城市土地利用与不同等级单位土地利用的混杂状态示意
Fig.2 Mixed land use in the land plot of Danwei in Xi’an
资料来源:笔者整理于:西安市地图集编辑委员会. 西安市地图集.西安:西安地图出版社,1989:30。
单位大院的土地利用状况造成了我国计划型城市发展中的以下现象:(1)城市土地利用按照单位大院占地划分,尺度巨大。(2)单位大院内部用地性质混杂,生活、生产等功能杂糅在一起,一方面使得员工上下班方便,但也存在相互影响的可能。(3)本应该由城市统一建设的公共设施和服务设施由单位自行建设,造成了城市土地利用与服务设施的浪费。(4)部分本应对全体市民开放的公共空间仅对单位内部开放。
2016年2月6日颁发的《中共中央国务院关于进一步加强建设管理工作的若干意见》中明确了“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的原则[17],体现了国家层面对于封闭单位制产权土地制度问题的思考:通过开放封闭的单位大院提高土地使用效率,共享单位内部公共空间与道路空间,实现城市空间资源优化配置。
2.1.3 计划型城市的公共空间资源配置系统
地方政府与单位这两个行政机构在公共资源配置系统中发挥着不同作用,直接影响了公共空间在不同城市空间系统内的配置(图3)。公共空间生产作为公共资源分配的重要环节,其配置受到上一层级管理机构(如市一级受到省一级)资源分配的影响。计划经济时期地方政府有两层边界,一层是地方政府所辖的空间边界,另一层是地方政府管理权限的边界,且往往空间边界要大于管理权限的边界。计划型城市中不少单位在行政级别上高于地方管理机构的行政级别,这样的单位虽然在地理空间上属于地方空间边界内部,但其空间生产过程却受到上一层级管理机构影响,甚至有些单位直接受国家管辖,其资源主要来自于上层级的管理机构。此外,在计划经济时期也存在着由地方管理并进行资源配置的地方单位公共空间。同时地方管理机构还要生产为整个地方服务的公共空间,这类公共空间对全体市民开放,如地方公园等。
▲ 图3 单位与地方在公共空间生产中的资源配置关系
Fig.3 Relationship between Danwei and local government in the resource allocation in the public space production
总的来说,计划型城市发展时期的公共空间生产可分为三类:第一类公共空间位于更高层级的单位内部,这类单位地理上位于地方空间边界内,但被上一级管理机构直接管理;第二类为地方管理权限中单位内部的公共空间;第三类为地方直接生产的公共空间,如地方公园。
2.2 经营型城市中的公共空间生产转型
随着全球化竞争加剧,地方空间将会与外界空间发生关联与竞争,资本会试图穿越空间边界,向更高利润和更高交易效率的地方流动。但地方政府是在地的、无法迁移,这就迫使城市管理向经营型转变,通过对地方资产、资源(包括地方的独特性、历史、环境、公共空间)的经营与销售,来吸引更高利润的资本在地化[18]。
经营型城市中公共空间生产转型的变化下文从两方面进行讨论,一方面是公共品供给转型对公共空间生产的影响,另一方面是土地使用制度转型后地租成为公共空间资源配置中的重要要素。
2.2.1 公共品供给转型对公共空间生产的影响
从计划到市场,公共品的供给方式从一元供给转变为多元供给,即公共品的供给主体从代表国家的单位转变为政府、市场和社会三大领域。公共品的生产由政府直接生产转变为政府采购、私人生产,公共品的配置从计划经济时期的均衡为主,转变为市场经济时期的效率为主。
随着计划型城市向经营型城市转变,公共品的供给体制发生了变化,社会管理的不足和公共品的短缺是转型期经营型城市发展中的显著问题。随着单位制的解体,随着政府和企业分开、企业和社会分开,单位和企业都摆脱了原本不属于自己的公共品生产义务。
在单位制解体情况下,城市基层社区部分程度上代替了原有的单位功能,如商品房小区的出现代替了原有单位制中的部分管理功能,居住社区为其中的居民提供了公共空间与基础的公共服务。但与原有的单位相比,社区在公共品的生产上相对薄弱,诸如医疗、教育等高投入的公共品很难在社区内产生。
从制度层面、空间层面、个人层面、公共空间供给均衡性层面都体现了公共品生产从计划型城市向经营型城市的转变(表1)。
▲ 表1 计划时期到市场时期公共品生产转型的变化
Tab.1 Transition of public goods production from the period of planned economy to market economy
2.2.2 “地租”成为城市公共空间资源配置的重要要素
自中华人民共和国成立以来,我国土地产权制度的变革经历了两个阶段,第一阶段是1949-1982年单一的以行政划拨为手段配置土地产权资源的阶段,第二阶段是1983年至今,城市土地所有权与使用权分离的阶段[19]。
与计划型城市时期不同,地租成为了经营型城市时期土地利用与公共空间生产中的关键性要素。大卫·哈维认为城市的环境与公共空间作为城市最重要的公共品和公共资源,对城市地租的升值具有重要作用。垄断地租来自“社会行动者控制了具有特殊性质的资源、商品或区位”[15]。在这样的背景下,都市企业主义(urban entrepreneurialism)变得很重要,城市各方主体为了在全球化过程中获取优势,必须对建成环境进行长期投资,提供优质及独特的城市环境,以获取城市高额垄断地租,吸引全球资本。
垄断地租是通过独特性产生的,其中区位控制着空间的独特性,获取垄断地租的第一要素是区位,而区位是可以生产的,通过提供公共服务及优质的公共空间可以创造更加优质的区位,从而为区域获取垄断地租。
公共空间的本质是公共性,关系到市民的公共生活与日常生活;提高城市竞争力、获取垄断地租与公共空间的公共性并不矛盾,问题在于城市发展与城市更新过程中对社会价值的忽略。
经营型城市中公共空间在社会价值、区位以及经济价值中存在两种循环。第一种循环通过投资者投资公共空间创造良好区位,实现了社会价值与经济价值的统一(图4a);另外一种情况投资者所持土地已经具有良好区位,如高密度人口区域,使得投资者可以避开公共空间生产直接利用已有优良区位创造资本收益(图4b)。因此针对已有优良区位的土地,如何通过相应的政策法规鼓励私人资本在开发过程中提供公共空间就显得非常重要。
▲ 图4 经营型城市中公共空间在社会价值、区位以及经济价值中的两种循环(上半部分为图4a,下半部分为图4b)
Fig.4 Two different types of circulation of public space production between social value, location, and economic value in the operational urban development
2.3 城市公共空间生产转型中的问题
(1)城市公共空间的生产由政府主导转型为多元供给,导致城市公共空间生产向经济效率倾斜,在一定程度上影响了城市公共空间分配的均衡性,不利于大多数城市中低收入居民对公共空间资源的公平使用。
(2)在市场经济时期,城市基层社区部分程度上代替了计划经济时期单位制管理的部分功能。但是,与原有的国有单位相比,社区在公共品的生产上相对薄弱,难以建设出一定规模的公共空间供周围居民使用。
(3)地租成为新时期城市空间生产的重要要素。城市公共空间生产作为城市空间生产的一部分,在当下存在着过多为资本及消费服务的问题。城市公共空间生产不能只考虑资本投入效益,更应强调公共性,应通过公共空间生产机制的优化,加强公共空间资源配置的公平性。
(4)人口密度大的城市中心区域,空间商业化严重;由于其土地价值较高造成公共空间生产成本较高,使得该区域公共空间生产困难较多,公共空间较为缺乏。
(5)由政府出资建设的公共空间的生产成本是由全体市民的税负所买单,但由于公共空间服务半径有限,政府投入资金建设的公共空间只提高了周边地块的土地价值,而距离较远的居民无法分享城市公共空间生产的福利,不具有公平性。
城市公共空间生产优化措施
3.1 效率与公平兼顾的原则
效率与公平是公共空间生产的永恒话题。效率是指以一定的投入获得最大的产出,这其中包括了两方面,一方面是通过一定的公共空间设置为周边居民提供更多福利和效用,另一方面是为周边土地及整个城市获得更多垄断地租,提高经济效率。市场经济下,公共空间的生产也需要资本的进入,但倘若政府和规划法规无法很好地约束资本在公共空间生产过程中的趋利性,必然会损害公众的利益。公共空间的生产不仅要提高城市竞争力,为城市垄断地租的提高发挥作用,同时要强调其公共属性,公共空间作为公共品应强调供给的均衡。相比独立的大型公共空间,在城市内合理分散地提供较多的小型公共空间,形成相互关联的公共空间系统,是能更好地实现效率与公平兼顾的公共空间生产模式。
3.2 社会效益与经济效益并重的原则
计划型城市发展时期的公共空间生产者主要是单位以及地方政府,行政划拨是主要的土地资源分配方式,城市公共空间生产以社会效益为重,单位及政府通过提供优质公共空间,使居民受益,形成了完整的公共空间生产循环(图5a)。
经营型城市发展时期的公共空间生产者主要为地方政府及相关企业。企业投入资源开发已持有土地的公共空间,形成了经济价值与社会价值的健康循环。而地方政府对公共空间的投入可分为增量开发型及城市更新型。增量开发时,政府通过生产优质公共空间,使周边土地价值提升,经济的增值部分通过土地拍卖返回政府手中,为下一轮城市增量开发提供充足资金,同时也为周边居民提供良好公共空间,实现了公共空间生产过程中社会价值与经济价值的健康循环。而在城市更新时,地方政府生产城市公共空间为全体城市居民创造了社会价值,但其带来的经济增值仅为周边土地权利人所拥有,经济增值无法循环回地方政府,使得地方政府无法拥有持续资金进行公共空间生产(图5b)。通过公共空间生产的外部性纠正可以解决这一问题。
▲ 图5 两种不同城市发展类型的公共空间生产循环(上半部分为图5a,下半部分为图5b)
Fig.5 Two different types of circulation of public space production in planned urban development and the operational urban development
3.3 公共空间生产的外部性纠正
作为纯公共品,大部分的公共空间都具有外部性。要促进公共空间生产更加合理,首先要使得公共空间的外部效益内部化,而征收地租和容积率奖励是公共空间外部效益内部化的可行方式。
3.3.1 征收地租
城市更新中公共空间生产的外部效应使得周边土地获得更多垄断地租,但是一般情况下,公共空间的开发成本由整个城市的纳税人承担,其增值收益却被周边土地产权所有者所享有,显失公平性。因此政府及相关部门应设置相应的土地增值税,使得政府提供公共空间而产生的经济价值能够回到政府手中,如此既保证了公共空间生产的公平性,也为公共空间的持续更新与开发提供了资金。
早在20世纪20年代,孙中山先生在《地方自治开始实行法》中就提出了“涨价归公”的思想:“所增之价悉归于地方团体之公有。如此则社会发达,地价愈增,则公家愈富。由众人所用之劳力以发达之结果,其利益亦众人享有之。不平之土地垄断、资本专制可以免却,而社会革命、罢工风潮悉能消弭于无形。此定价一事,实吾国生民根本之大计,无论地方自治或中央经营,皆不可不以此为着手之急务也”[20]。
3.3.2 容积率奖励
容积率奖励措施一般用于鼓励相关企业或者土地拥有者开发公共空间。相关企业通过生产公共空间,为周边提供优质的公共品,从而产生正外部效应,提高城市竞争力。政府为了鼓励企业开发公共空间,应在容积率上给予补贴,使得企业在开发过程中获得的容积率奖励收益大于对公共空间开发的投入。美国华盛顿交互大厦不仅在大楼外部为市民提供公共空间及公共设施,并且在大楼内部向全体市民提供开放的公益空间,为此获得了20%的容积率奖励,增加了近1/3的可建设高度[21](图6)。
▲ 图6 华盛顿交互大厦容积率奖励示意
Fig.6 Plot ratio reward of the Washington Mutual Tower
资料来源:参考文献21。
结语
我国城市公共空间的生产经历了从计划型城市到经营型城市的背景转变。计划型城市时期,城市公共品大都依托单位进行供给;土地利用基本被单位主导,公共空间也依附于单位这一载体存在于单位空间内部,地方政府与单位之间复杂的公共资源配置关系影响着公共空间的生产。到了经营型城市时期,公共空间作为城市公共品,供给从均衡为主转变为效率优先;土地地租成为公共空间生产中的重要要素。
在公共空间生产转型的大背景下,更应倡导效率与公平兼顾的原则,强调在城市内合理分散地提供较多的小型公共空间,形成效率与均衡兼顾的公共空间生产模式;同时应合理分配公共空间生产的正外部效益,优化公共空间生产的资本循环。
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