中央城镇化会议、中央城市工作会议强调“树立精明增长的理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。《生态文明体制改革总体方案》提出推进市县多规合一、建立空间规划体系并进一步深化划定开发边界的要求。2014年7月厦门市被住建部、国土资源部列为划定城市开发边界14个试点城市之一。
同时,厦门在近十年城市空间框架和规模快速扩张的过程中也面临着城市无序蔓延、生态空间被蚕食、岛内外及城乡发展不平衡、土地利用低效等一系列问题。因此划定城市开发边界既是落实中央战略部署的重要举措,也是解决厦门当前实施跨岛发展战略、推进城市转型发展过程中面临的问题,促进城市可持续发展的现实需要。为此,厦门市规划委员会委托厦门市城市规划设计研究院开展相关研究和规划编制工作,本项目包括《厦门市城市开发边界划定、管理与实施策略研究》、《厦门市生态文明建设条例关于生态红线管理的实施细则研究》、《万石山周边生态控制线定桩定界行动规划》三个课题项目。
通过对国内外城市空间管制与边界划定经验的梳理,结合厦门实际,明确了厦门城市开发边界的内涵;结合多规合一工作划定城市开发边界并突出管理实施措施的紧密结合。主要内容包括:
1)概念内涵认知。
梳理国内外城市空间管制与边界划定经验,结合厦门实际,明确厦门城市开发边界内涵:
基于生态安全与资源承载力,先底后图划定。为永久开发边界,即城镇建设区扩展的极限范围,边界外围即为生态控制区,城市开发边界与生态控制线二者重合。
技术路线:
2)划定方法路径。
《“美丽厦门”战略规划》:构建以“山、海、城”相融为特点的“一岛一带双核多中心”空间结构,构建了理想的城市空间格局,为边界划定提供指导。
a)落实生态敏感性控制要求
采用GIS技术方法,结合建设条件、生态敏感性及土地利用现状等因子对厦门市土地资源进行建设用地适宜性综合评价。
b)落实各类保护红线,初步划定生态控制线
2014年3月, 厦门启动多规合一工作。
通过多规合一工作,将生态控制线和城市开发边界作为宏观层面的主要工作,形成各个规划共同遵守的边界。
“多规合一”工作技术路线
2016年,厦门系统全面推进空间规划体系涉及的103个专项规划的梳理协调,构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,以战略引领、生态为本底、承载力为支撑基础的全域空间规划体系。细化城市开发边界、生态控制线、海域、城市承载力四大板块内容。
对接永久基本农田划定、林地布局规划、村庄布局规划、十三五规划等,优化城市开发边界。对接交通、市政、公共设施等专项规划,细化城市开发边界内容。
3)边界实施实践。
通过行动规划进一步修正优化城市开发边界,边界长度由63.3公里调整为62.5公里,局部线型根据实际优化。
边界定桩定界建议形式
万石山生态控制线分片区边界定桩定界规划建议一览表
进一步优化、细化生态控制区内的规划,规划引导生态保护和现代都市农业发展,促进“百姓富、生态美”。
针对生态控制线内用地:细化土地利用类型;优化保护发展对策;规划主体发展功能;明确发展配套节点;提出开发控制准则。
4)边界管理探索。
2014年划定城市开发边界(生态控制线)同时开展《厦门市生态控制线管理实施规定》制定工作,2016年11月市政府正式出台。
战略引领,以空间发展共识为指导。通过美丽厦门战略规划构建的理想空间格局为指导划定开发边界,开发边界体现空间发展战略共识。
多规合一,以空间规划协调为路径。多规合一为主要方法,在部门空间管制边界协调一致基础上划定开发边界,在突出空间规划信息与部门事权相对应的基础上细化开发边界,为边界的共管共用奠定基础。
管理协同,以空间治理转型为重点。基于统一的信息平台,配套相应工作机制及管理政策,实现各部门按事权对边界的协同管理,突出空间治理理念和方式的转型。
定点定桩,以空间边界落地促实施。通过定点定桩行动规划的编制实施,将城市开发边界牢牢固定在实际用地空间上,为边界“看得见、管得住”提供有效支撑。
理念创新,以空间管用结合统发展。改变“重城轻乡”、“忽视非建设用地”的传统规划观念和方式,对边界外的生态和乡村用地,突出空间管制和合理利用相结合的理念,以相关规划编制及政策制定,引导并统筹生态控制区的合理发展。
推进边界法定化,形成部门共识的刚性底线。国家层面尚未对城市开发边界明确法定地位的情况下,2016年厦门率先将划定城市开发边界纳入地方立法,形成全市各部门共识的刚性管控边界,并推动城市总规、土地利用总规等法定规划联动修改,城市开发边界纳入法定规划成果。
实现边界数字化,强化对边界的有效监管。城市开发边界划定成果纳入多规合一信息平台,全市各部门可通过平台对边界空间信息进行查询、共享及业务协同办理,包括强化在项目生成及审批环节对城市开发边界的校核与监管,实现对边界的常态化、动态化管理。
突出边界政策化,引导生态空间和乡村地区的持续发展。将边界的管理措施落实到具体政策,明确生态控制区内允许开展的建设活动、存量建设用地的管理以及村庄的建设要求,并配套生态补偿等政策机制,保障城市开发边界外生态空间和乡村地区的合理持续发展。
刚性管控与统筹发展并重,结合地方治理实际,丰富城市开发边界的内涵。转变城市开发边界的认识及管理方式,同时发挥城市开发边界的战略引领和刚性管控作用,强调对生态控制区的规划管控及发展引导政策。
突出“划定、管理、实施”一体化、系统化,实现边界可用可管。城市开发边界划定过程同步开展政策研究、平台建设,完善管理实施配套体系,切实发挥城市开发边界的作用。
建立可操作的实施监测平台,形成常态化的边界管理机制。依托统一的信息管理平台,建立事权对应的部门协同管理机制,从而实现对城市开发边界的数字化动态监管。