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读
2017年11月18日-20日,“2017中国城市规划年会”在广东省东莞市召开。在“微事广议微更新”学术对话上,北京清华同衡规划设计研究院总工程师张险峰发表了题为“命运共同体与可持续更新”的主题报告。
01
我国城市更新的特殊性
中国经过城镇化的快速发展,如今已经进入存量建设用地和存量住房积累相当高的新阶段。将来,这些区域就是我们空间规划最重要的工作对象之一。但需引起重视的是,中国的更新与西方国家存在很大不同:西方国家由于历史原因,形成了最基本的私有财产观念和制度安排,在私人空间、公共空间的权属上是有规定的;中国则经历了从计划经济时代的“公有化”向市场经济时代的产权私有化、多元化转型,这个过程给城市治理留下太多的模糊地带,造成了大量的空隙:
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历史形成的房屋产权复杂,维护主体和责任不清,导致很多事情无法操作,限制很多。过去我们是“公家人”,是公家给我们的房产,当然环境差了就等着公家来弄,公家不弄我就不动,别人改我还有意见,这就是一个问题。
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公共空间界定模糊,属性不清。哪些空间我们可以做事情,哪些不可以?晒被子也好,停自行车也好,这些公共空间到底属于半私密空间还是私密空间?实际上我们是不清晰的,这也导致治理权力归属的不清楚。
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社区自治组织培育缓慢,成立门槛过高,法律地位缺失。北京是一个大国首都,但是大家很难想象那里很多小区里面的人的感受。很多小区物业是不作为的,而想成立业委会门槛又很高,在成立的过程中受到的方方面面的阻力是难以想象的。即使成立起来,能否有效行使权力为民办实事,经常也是要打问号的。
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大量衰退地区产权人收入低下,无力承担自行维护的责任。而这类地区也经常是历史街区,恰恰更需要日常性的维护和持续更新。
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地方政府长期高负债运营,更新的资金捉襟见肘,实施更新也没有动力。说的直白一点,往往当一块地要拆、能够建高楼大厦、把容积率提高了,政府是很有动力的,企业也是愿意来的。但是如果没有这些,恐怕就比较难了。像洪亮平教授谈到的武汉,他们能够把更新工作和党建工作联系起来,上升到政治高度,这是非常好的一个创新,我觉得别的城市、地区要是也能提升到这个高度,那么动力就来了。
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长期计划经济体制延续下来的“等、靠、要”思想。长期计划经济的体制,给很多地区形成了一个思想,就是既然政府给我房子,我住在这个小区里,我就可以等着,我就可以要补贴,等等这样一些思想。
在这样的背景下,政府、企业对于更新的积极性往往是不高的。当然不能以偏概全,但是的确大部分是这样。只有那些能够带来土地财政红利的地段才能得到一些眷顾,这就是实际情况。
02
城市更新的动力与保持
之前看到过一篇文章,是讲《社区环境微更新中的自主治理》,作者通过研究列出了8个与城市更新中自主治理相关的原则:1、清晰界定边界。2、占用和供应规则与当地条件保持一致。3、集体选择的安排。4、有效监督。5、分级制裁。6、冲突解决的机制。7、对自治组织权的最低限度的认可。8、分权制组织。
我觉得说的很有道理,所以我也想提一下我的想法。
1)构建“命运共同体”
首先,我们要建立一个“命运共同体”。当政府、社区居民和企业变成了一个命运共同体,才能保证更新的可持续性。也就是说,当这些角色都在这个命运共同体里时,要让大家认识到在这里面都能获益。如果三者之间把利益关系搞清楚了,大家做起事情的时候才会是发自内心的,这个事情才能持续、永久的往下推进。城市的存量更新是永续的,不可能是一朝一夕就结束的。所以政府、企业、社区三方应该对更新的目标有一致性,这是推进更新项目落地的前提。
其次,应该挖掘各自利益的痛点,然后加以满足,这是保证更新项目落地的推动力。
2)坚持“三得利”原则
很多存在更新需要的项目,往往由于推动不足而久拖不决、或者是半路搁浅,这个问题是需要解决的。在这个问题上,我提出一个“三得利”原则,三方都应该获益,更新才能够发生。
这张照片是我们清华同衡前两年做的泉州五店市的更新项目,上图是更新前,下图是更新后。现在已经变成了一个地区的名片和活力中心。当时项目组去那儿的时候,这片地已经要拆了,后来我院遗产中心踏勘,发现这里的建筑非常有特色,就想把它保留下来,然后就跟地方洽谈,最后保留了很多老房子,把那些空间变成了文化书屋、特色商店、博物馆或是一些讲故事的空间,现在已经成了一个活力中心。
在更新中,有直接经济收益和间接经济收益,都应纳入考虑。直接的经济收益,就是在更新项目中被拆户获得的损失赔偿,政府获得的土地收益、经营税收和政策(棚改等)资金;企业则通过经营土地、房屋和业态而获得收益。而间接的经济收益还有很多,比如一个地方的口碑带来的后续市场效应,像福州三坊七巷、成都锦里,对于政府来说可以吸引高收入的纳税人、优质企业,激活城市的活力,当然还有税收;对居民而言,也可以获得更高的房租和社会福利。
我常开玩笑说,我现在住的小区也是一个比较高品质的小区,但是由于周边的治理能力差,现在变成了小五金一条街。大家都以为我的小区房价在周边地区应该最高,但事实是我们的房价和周边一样,为什么呢?因为这条小五金一条街对我们房价影响真的很大。所以我们呼吁了很久,要把这条小五金一条街拆掉,但就是没有拆。所以这些东西实际上对我们也是有间接影响的,这也是会变成间接效益的,这些东西老百姓不是不关心,而是没有具体的措施去推进。
鉴于此,我有三个建议:
建立双向赔偿的政策机制
谁受益,谁就应向对方作出补偿,而不是像现在只是单向的。以前的赔偿往往就是政府或企业对被拆迁的老百姓单方面做一个补偿,但实际上,这种方式既容易造成社会的不公,也降低了政府或企业的积极性。比如,早迁走的人响应了政府号召,而钉子户最后肯定要谈更高的价码才走,最后导致了很多的“千万富翁”。
北京奥运会时,为了保证工程,实际上政府是做了很多妥协的,但是回头想想,如果政府不把奥运会场地放在这里,没有这么好的规划、这么好的基础设施改善,这里的房价能提升吗?土地能提升吗?那为什么要给拆迁户那么多的补偿?
我在英国待过一段时间,主要是研究城市规划实施和公共政策,他们有一个“赔偿法”,讲的是由于政府的善治和好规划,给当地居民的土地、房产的价值带来提升,居民就应该在增值部分中拿出一定的比例给政府,进而激励政府会更有积极性推进这些工作,这是一种良性循环,是一种道义上的循环。但如果这个地方规划了一个立交桥,对周围的老百姓造成了影响和损害,政府则要补贴居民。像北京机场T3航站楼空域航线下面的通州老百姓,过去每月都能获得现金补贴,就是因为飞机起降给他们造成了噪音干扰,所以要进行补偿,这是合理的。
单独补偿谁都不合理,只有把事情谈清楚才可行。这就要求在制度设计中体现出来,只有政府从中获益,而非仅仅是道义上的,才能调动政府的积极性,使更新具备动力引擎。
加强对保有环节利益的调整
这个其实大家都有常识,在我国目前财政普遍吃紧的情况下,必须找到新的税源保证政府具备持续投入的能力,才能保证社区品质得到维护和提升。现在不管是北、上、广、深,还是武汉这种经济比较好的城市,都还是能拿出很多资金来做一些更新或是维护的工作,但是我国大量的中小城市、县城、镇,该怎么做微更新?很多地方政府是没有那么多钱的。
在这样一个情况下,应该是通过房产价值的评估,对收益产权人增收增值部分的税款,激励政府维持和不断改进社区的环境品质,避免政府不断投入环境建设而造成的财政亏空。这方面也不能光唱高调,应该实事求是的谈,这个问题是不可回避的。我当年在英国时,年底交税还是很高的,当然他们很讲理,空房子交多少钱,如果房子里面住了一户人交多少钱,房子里三户全住满了又交多少钱,他们的制度设计是非常细微的,但反而这些细微的东西更能够保证他们的财政收入,也能够真正保证微更新之后的效果能够可持续,这才是核心。
用法律制度界定明晰的边界,形成各自“田园”的看守者
过去每次更新学术会议上我都会谈制度问题,这次我就谈用法律制度界定明晰的边界。一个空间之所以衰败,最主要的原因在于没人看守。现在的城市空间,基本可以分为两类,一个是公共空间,一个是社区空间。
关于公共空间,我们国家从来没有界定过什么叫公共空间,我们的里弄、胡同、背街小巷算公共空间吗?大街区自然不用说,围起来的就是开发商开发的,里面的社区管理就是业委会、居委会和物业公司的事,这个权属比较清晰。但是现在提出要把大街区的围墙拆掉,搞小街区、密路网,将来很多地方没有围墙,此时的公共空间又是什么?这是应该进行界定的,要把它的内涵和内容讲清楚。应该实施公共空间界定,之后再实施一个公共空间的立法来明确内涵、拥有者和使用者的权责,避免公共空间成为被遗忘的角落或者是被“鱼肉”的对象。
大家都知道共享单车是一个好事物,但是共享单车占了盲道和行人空间,它还是一个好事物吗?恐怕就不是了。所以为什么共享单车到了西方国家,尤其是在英国、欧洲、美国这些国家,就很难推行?因为不符合他们的法律,因为占用了街道空间,而这个街道空间是有规定属性的。所以我们国家也应该对公共空间进行立法,只有立法了,它才是可以加以保护、投入、有序维护的对象。
社区空间是社区自治组织及其权利义务法律化。所以现在的关键是要降低社区自组织成立的门槛。我们仔细研究过业委会成立的程序,最后发现想要成立业委会,除非在开发商移交那天很配合、很善良,就可以成立起来;如果这天过了,再过一段时间,甚至是物业公司都换人的时候,再想成立业委会基本门儿都没有。
我曾和北京这方面的民间权威人士探讨过,他们对各种法律、制度都相当熟悉,这些人在帮助求助的每一个居住区成立业委会。有的地方经历三五年后终于成立起来,皆大欢喜;但更多的情况是根本成立不起来。所以在这个过程中,就是应该先从政府角度出发,调整一些制度设计,然后以法律赋予其一些权力来约束其行为,监督其行动,鼓励形成社会正义的维护者。现在社会上试图建立的一些社会基金,或是社会自组织机构,都是特别好的努力方向。
我想,只有按照“三得利”原则,促进政府、企业、社区居民达成共识,构建起“命运共同体”,同时完善对公共空间和社会自组织的立法,城市更新才能健康持久的发生。这是一点小小的心得体会,不是很全面,谢谢各位。
文章根据发言录音整理,并经专家审阅
文中配图来源于张险峰总工程师PPT