国家每年向农村投入数以万亿计的资金,为农民提供基础设施和公共服务,解决农民生产生活中靠一家一户难以应对的公共问题。不过,当前普遍出现的问题是,虽然国家出钱修建了大型水利设施、通村公路、乡村图书馆、农技服务站,却因为进入农户的“最后一公里”未能修建,而使惠农工程难以发挥作用,农民无法真正享受到惠农工程的好处。当前几乎所有惠农工程或多或少都存在“最后一公里”的问题。
一般要理解“最后一公里”的问题,要从工程角度出发。比如在水利建设方面,国家修建了大型水利设施,也修建了通往农田的主干渠道,却因为修到农民田间地头的毛渠不通,而使农民无法真正地利用大中型水利设施进行灌溉;再如修公路到村,很容易出现到户的路修不通以及因修通后无人维护而坏掉的断头路,由此引发交通不便;再如乡村图书馆工程,很多村庄都设有图书室,却因为管理不配套,农民无法使用;再如农技服务站,国家花了很多钱来建设乡镇农技服务站,农技服务站却缺乏向农民推广农业技术的动力与积极性,等等。几乎所有惠农工程都是国家花大钱将主干工程修好了,在最后面向农户的那一刻出现了问题。产生这样的问题当然是修建工程没有到位的缘故,因此一般被理解为需要政府拨更多款来修通“最后一公里”的工程问题。
实际上,“最后一公里”可能不是工程问题,而是组织问题。以灌溉为例,即使国家修建了完善的水利设施,分散的农户如何协调起来使用水利设施也大有问题。因为在农田灌溉中不可能精确计量用水,使用大型水利设施就需要农民集体行动。至于如何分摊水费,如何分摊清理毛渠的费用,都需要农户协商形成共同意见。但是,当前使分散农户集体行动的成本极高,很难解决搭便车问题。有一户不愿意分摊水费或清理毛渠的费用,就会有更多户跟随,从而导致农户集体使用大中型水利设施的行动失败。申端锋将这种因为农民无法集体行动导致灌溉难从而造成的干旱称为“治理型干旱”。这种干旱是相对“气候型干旱”和“工程型干旱”来讲的,它不是真的干旱,也不是现有工程无法将水抽到田里,而是分散的农民无法组织起来分摊用水成本以及维护管道的费用。
在人民公社时期,甚至在取消农业税前,很少有所谓“治理型干旱”的问题,因为村社集体可以强制收取共同生产费,从而与大中型水利设施提供者进行谈判与交易,也可以组织劳力清理毛渠。取消农业税也一并取消了村社集体向农民收取共同生产费的权力,想将分散的千家万户再组织起来就很难,他们无法组织清淤,也无法达成分摊水费的协议。国家当然也不可能为每个农户提供精确的专门服务。或者说,即使国家有意愿为农户解决灌溉的“最后一公里”问题,也很难有能力来解决。
在农业技术推广的问题上同样如此。国家十分重视农技推广,众所周知,农业的前途在于科技进步。国家也大量投资建设基层农技服务站。但是,基层农技服务站却在村庄中缺少支点。之前的农技推广,农技服务站的技术员到了村组,有村组干部协助就可以很快进行农业试验。现在,农技员进村了,村组干部不愿理睬,农技员不可能在缺少村组干部支持的情况下在村庄内进行农业试验和农技推广。结果就是,无论农技服务站如何建设,都很难与农民群众的需求结合起来。
当前几乎所有惠农政策都存在“最后一公里”的问题,这些问题几乎都不是工程问题,而是治理问题和组织问题。既然不是工程问题,也就不可能靠增加自上而下的转移支付或强化自上而下的条条专政的权力来解决,而必须要进行农村基层组织的建设。
潘维曾经论证说,国家治理能力的关键不仅在于办大事的能力,而且在于办小事的能力。要办成小事,就要让社区性事务与农民的利益结合起来,而且要给农民提供参与的渠道。农民有维护基本生产生活秩序的强烈需求,无论是灌溉、修路或农业技术,都与农民利益有着极大的关系,但如果所有这些事情都只是国家在安排,外来力量在支配,农民缺少参与渠道,没有发言权,农村内部就会出现搭便车的现象,甚至出现钉子户为一己私利反对国家做的好事,当外来力量与农村社会内部的钉子户纠缠撕打时,一般群众只是在旁边围观起哄。国家每年花费上千亿元进行国土整治,平整土地,修建路渠,提高了土地耕作的便利程度和土地的生产能力。但很多地方的土地整理工作却因为农民缺少参与渠道,致使好事变成坏事,不仅土地整理的成效大打折扣,而且经过整理的土地无法再分配到村民那里。为了减少土地整理中发生的冲突,地方政府有意识地将土地整理项目分配给转包农民大片土地的农业企业。
中国现在和未来很长一段时期内仍然会存在数以亿计的分散农户。小规模经营的农户数量庞大,农业利益很少。而且,在当前快速城市化的背景下,原本承包土地的很多农户已全家进城,他们的土地已转包给其他农户,这样一来就发生了土地承包人与土地耕种者的分离,这就进一步增加了农村土地的利益关系,以及农民生产生活中基本公共品供给的复杂性。离开村社组织,离开由分散的个体农民参与所形成的村社共同意志,外来力量即使要做好事也往往做不成,也都会出现“最后一公里”的难题。
当前基层村社组织涣散软弱,无法也无力真正回应农民复杂多样的公共品需求偏好,无法回应事关农民切身利益的各种呼声。基层村社组织越是无法和无力回应农民需要,基层组织就越是没有威信,越是办不成事情,农民也越是不信任基层组织。若基层组织掌握了一定资源,就可能回应农民的需要,解决农民的问题,就可能与农民形成良性互动。但现在,国家不相信基层干部,担心掌握公共资源的基层干部利用公共资源谋私,正通过确权和清产核资的办法将所有村社集体资源量化到人。这就会进一步弱化、涣散基层村社组织,“最后一公里”的问题也就无解。
成都市在进行城乡统筹实验区建设时发明了村民议事会制度,其中关键是,每年国家定额拨付的20万~30万元公共品建设资金由村民议事会来议决使用。公共品建设资金当然只能用于公共品建设而不能做其他事情,为了规范使用和方便管理,成都市政府列了七大项二十多小项的公共品建设目录,村民议事会在这个目录范围内议决公共资金的使用。实践的结果是,通过村民议事会来议决自上而下转移到村的公共资金,提高了农民的参与能力,较好地决定了资金的使用方向,极大地提高了资金的使用效率,尤其是提高了村民的参与意识,形成了真正基于村民利益的公共意志。村社组织的权威也极大提高。也就是说,国家资源下乡了,农民组织能力提升了。
成都经验最重要的一点是,将自上而下的各种转移支付拿出一部分作为村社共同经费,从而给了村民自下而上参与表达偏好的机会。因为有资源,村民可以表达意见,资源使用就可以回应农民在生产生活中所遇到的共同困难。这些困难的解决不仅方便了农民的生产生活,而且加深了农民的村社认同,从而使村社有能力组织村民共同回应其他事关自身利益的事务。
国家每年拿出上万亿资金支农,若拿出其中很少的一部分用作村社公共品建设资金,并给农民参与的机会,这样的资金不仅可以有效地解决很多仅靠自上而下的资源无法解决的“最后一公里”问题,而且将在基层组织建设中起到意想不到的积极作用。