阿姆斯特丹东侧港区的重建计划。图片来源:王秋元。
1. 引言:全球化对住宅的挑战
探讨住宅议题,首先须直面全球化下城乡移民的城市处境,特别是其不被城市社会福利制度所辨识,而导致边缘化、弱势、贫困与社会隔离。住宅,是人的基本需要,面对全球化之城市化的大量住宅需求,资本市场无法提供数量足够和劳工阶级能负担的起的住宅,而资产阶级所提供的劳工住宅则条件恶劣且过于拥挤,这都进一步导致城乡移民处境的恶化。
住宅是城市治理的最重要社会议题,首要需求是如何提供弱势群体可接受、可负担的住所;如何避免社会隔离的现象,创造和谐社会;以及,如何创造可持续的城市社会。
2. 弱势群体住宅的三种做法:非正规住宅、自住住宅、社会住宅
2.1 非正规住宅
第一种是比较消极的做法,常见集中在城市边缘的非正规住宅,及其伴生的非正规经济。由于无法享有城市的基础设施,包括水、电、下水道等,因此造成疾病的威胁与社会不安全性。这样的类似情况在法中中国家,如拉丁美洲与东南亚地区尤甚,例如巴西首都, 巴西市中心大概100万人口,周边700万人口住在非正式住宅里,生活条件更糟,没有供水设施,很多情况是由运水车运到社区,居民提着水桶买水。
拉美贫民窟。图片来源:王秋元。
2.2 自住住宅
第二种是提供自住住宅。自住住宅在欧洲很常见,政府无偿提供土地与基本设施,以及提供财务支持、减税或补贴,以降低自住住宅的市场进入门槛。
比较成功的案例如1919-1923年的维也纳睦邻运动(SettlementMovement in Vienna)。这个运动基本上是小规模自发性发展的,通过邻里之间互助完成集合性的建造,有技能居民参与到建造运动里,并且得到了地方政府的支持。这个模式的一个关键要素是,有能胜任的建筑师参与。1920年代,几乎所有的优秀建筑师都会参与在社会住宅里,那一代建筑师把以为社会问题提出解决性的方案为责任,与当前情况大不相同。
维也纳睦邻运动。图片来源:王秋元。
自住住宅也有失败案例,尤其是在拉丁美洲地区,比如智利的社会住宅。它是由政府主导的一次几万人的大规模住宅建设,将弱势低收入者大量集中于一定区域,一般是远离城市的地区,因而时常产生社会隔离的“囚禁效应”(prison effect)。其简陋的设备与基础设施,缺乏良好的开放空间和购物空间,也没有维护,引发了安全问题。
2.3 社会住宅
第三种是本文主题——社会住宅——或者国内称为公租房。其特征是:只租不售;资金由政府补助;租金控制;并且由第三方非营利机构经营管理;按社会条件分配住房。对于社会住宅的准入条件,各个国家的标准各有侧重。比如,荷兰将指标向更迫切需要社会协助的群体倾斜,如单亲的母亲住房的保障 有利于使她们更迅速地融入社会体系之中。然而,以新加坡为例。由于社会群体的分类相对较为单一与狭隘,没有被认可的多元性社群关系,如同性婚姻或伙伴关系 尽管不是经济弱势,由于不属于政府的常态性社群分类而无法享有相同的公住房福利。
以欧洲社会住宅为例,大致上有两种住房政策。一是狭义/针对性方案,比利时、意大利、西班牙采取这种做法,针对低收入户,由政府建造的低租金高补助住宅。然而,这种做法有许多缺点:为了落实最低租金,必须大力资助建设费用;为了控制成本,便降低住宅品质,房屋的使用年限也跟着下降。更糟的是,这种社会住宅只适用于都市贫民,意味着产生该住宅区的污名化与排斥现象,于是低品质社会住宅与贫户的集合形成了都市贫民窟。另一方面由于每户的补贴金额很高,在住宅市场的占有率相对有限,比如意大利与比利时的社会住宅比例约占住宅市场的4%,远远无法满足住房的实际需求。
二是广义/普遍性方案,德国、荷兰、瑞典属之, 社会住宅面向广义的大众市场。租金相对提高,针对低收入户政府提供额外的补贴,而中产阶级须承担部分成本。由于有这样一个弹性,为了达成中产阶级能够接受的住宅品质,建造标准相对要比“狭义/针对性方案”来的高,并且这个模式由于操作弹性较大而能大量提供。
3. 荷兰的社会住宅:享有住宅是所有人的权利,提供住房是社会的责任
3.1 住宅法案
荷兰早在1901年颁布住宅法案,是世界上最早的住宅法案,提出“享有住宅是所有人的权利,提供住房是社会的责任”,作为送给女王的礼物,表征和谐社会的意义。
该法案在国家层面上确立了社会住宅体系,并奠定了现代城市规划的基础,因为大部分的城市用地性质其实就是住宅用地。城市政府被授权促使房屋所有者维护和修复他们的住房。为了确保房屋得到恰当的维护,地方政府采取了两个主要手段:“建筑禁令”和“空屋征用”。在荷兰,政府对于闲置空屋可以强制征收,或对于缺乏维修的房屋强制介入,以便推进后续维护机制。
从本质而言,荷兰住房法案的指导方针虽然经历近一个世纪的政治与全球局势的变化,主要城市如阿姆斯特丹、鹿特丹等在二十世纪20年代与30年代的扩张与规划,都是立基于“提供住房是公共责任”这一原则。
3.2 社会融合
在荷兰,几乎60%的民众都可申请住宅,无论是中收入者,甚或大学生,皆可申请,不必是家庭户。这便能非常灵活的调整住宅区的社会结构,使不同的社会阶层、不同收入人群共享同一个社区、同一栋住房,以及共同的游乐场、学校、购物中心等设施。由于高收入家庭与低收入家庭的孩子们上同一个学区,从小玩在一块儿,而自然而然达到社会融合。
3.3 健康的财务体系
荷兰社会住宅建立了一个比较健康的、可摊还的财务计划,以避免土地及房地产的投机行为。其财务循环的规律是:(1)将房租设定在中所得居民无需补贴即可负担的宜居价格上,只针对低收入者提供租金补贴;(2)补贴来自国家借贷,需从租金收入偿还借贷;(3)通过土地政策(尤其是土地租赁体系)限制社会住宅成本,以保障低租金;(4)通过政府以整个社会住宅作为担保,政府与银行协商将借贷摊还期的设定长达50年,并政策性尽降低摊还总额;(5)由于借贷摊还期足够长,在建设成本回收后,租金成为纯收益,而这个收益投入新的社会住宅开发,或用于社会住宅的维护,形成财务循环;(6)对于可售社会住宅,规定不得转让给私人,只能转让给政府,以避免投机炒房。
荷兰社会住宅的50年可摊还财务计划。图片来源:王秋元
3.4 以阿姆斯特丹为例
阿姆斯特丹自19世纪末开始实施土地租赁制度。1942年起,阿姆斯特丹市政府停止出售公有土地,并且买回土地,致全市80%的土地所有权为公有,设定90年批租使用权,使得政府对土地使用和地价的调控具有很大的权力。在这样的情况下,社会住宅在住宅市场的占有率高达60-80%。即使经过过去几十年新自由主义私有化的浪潮,仍有大比例居民居住于社会住宅。
以阿姆斯特丹作为一个缩影来看荷兰的社会住宅在不同阶段的形式,第一个阶段是1920年代以阿姆斯特丹学院派为代表,很多著名的建筑师投入社会住宅的建设,当时的概念是,要使社会住宅拥有很好得品质,很迷人,要使劳工阶级有家的骄傲感,在细节处理上注重美学的概念。
School ofAmsterdam: Social Housing from 1921.图片来源:王秋元。
Concrete Village:Social Housing from 1929. 图片来源:王秋元。
第二阶段是受到田园城市影响的1930年代,住宅通过大量的绿地形成邻里关系。第三阶段是1960年代的预制结构,使得社会住宅可以快速兴建,维修简易,造价低,因此出现了高楼层的社会住宅。
Garden Cities from1950s.图片来源:王秋元。
Social Housingfrom the 1960s. 图片来源:王秋元。
4. 社会住宅的经营管理
4.1 住宅公法人
社会住宅的经营管理有三种形式。一是住宅公法人(Public housing corporations),例如维也纳或阿姆斯特丹的市政府住宅部门中的负责社会住宅的机构。1980年代以后,一些政府社会住宅机构开始私有化,转制为私人企业经营社会住宅,以拥有较灵活的市场竞争力,但其董事会中仍有政府席位,并以非营利为主。但此种制度产生球员兼裁判的现象,政府是住宅提供者,那么谁来监督住宅公法人?为了避免官官相护和裙带关系,市政府一方面要给予住宅公法人相当独立的地位,另一方面要保证独立监督和控制管理间不能有太多联系,这是这个模式的主要挑战。
4.2 非营利组织
第二种形式较为普遍,即以非营利组织(Non-profit organizations)来经营管理社会住宅。非营利组织或为基金会,或为协会,单纯化了政府的监督控制,也加强了居民的参与。非营利组织的经营规模有弹性,从几百到几千住宅单元都有,最小规模是依据组织管理能力和维护效率而定,一般不小于1,000个住宅单元,以保证规模经济。在大多数欧洲国家,我们可以看到其规模的日益增加。
4.3 住宅合作社
第三种形式为住宅合作社(Housing Co-operatives),为自有住宅与出租住宅的中间管理机构,在荷兰很常见。住宅合作社由居住区居民组成,承租者和自有者的权利几乎相同,可以把居住权留给下一代或其他家庭成员,但房屋的承租者和所有权的转让对象都必须是合作社,不允许私自转让;转让给合作社的售价是根据原承购价加上通货膨胀指数的补偿金。通过这个办法排除投机炒房和价格不合理的问题,契合“住宅不是商品”以及“人人有居所”的原则。
5. 多样性的住宅发展与都市更新
5.1 消除隔离、机能混合、多样价值
荷兰社会住宅的关键演变,一方面朝向了多样性的住宅发展,另一方面是在国家重点项目中与城市更新的结合。
1990年代荷兰中央政府与地方的市政府,以及社会住宅法人共同发展了新策略:多样性住宅方案(differentiated housing)。这种方案有以下几项特征:首先也是非常关键的一点是消除隔离,要求社会住宅的兴建朝向自有住宅与社会住宅混合搭配,致力于融合不同社会阶级。
其次是具有更强的机能性混合。过去的社会住宅没有与商业使用、小规模办公空间、小店铺相混合,导致大部分社会住宅在夜间没有人气。因此新策略中的商住混合,特别重视与小型企业和办公处所一起结合商业及文化活动。
最后一个关键特征是,住宅供给不再以统计数据平均水平为目标,而更重视个体差异的多样化价值。荷兰的住宅采取社会价值的立场,认为城市发展中人的价值观和生活是有差异性的,没有所谓的“大众”,城市乃由非常多的小众组成,而这些小众并不是由经济收入界定,而应有种种不同的特殊需求及期待。例如刚踏入社会的大学毕业生,他收入不高,但与退休教授或企业家有共同的价值观而可以住在一起。在城市几百万人口中抽取出不同面向的小众,只要提供给他们适当的住宅,他们是愿意住在一块儿的。
“众多的小众”这个概念转变非常重要。即不应只用量化指标来界定人群,住宅的设施、环境和装修,都要根据各类人群、社群的不同生活方式、行为模式、价值体系创造多样性,提高整个住宅计划的品质,而政府与住宅公法人都必须学会操作经营这类整合计划。如此在差异性中找出相容性来解决社会矛盾,对社会融合产生了很大的助力。
5.2 Bijlmermeer更新计划
Bijlmermeer更新计划在阿姆斯特丹东南面。在1950年代住房短缺、城市扩张和1960年代老城区衰颓的背景下,以及受到国际现代建筑协会的影响,Bijlmermeer于1970年代开发,是目标10万人口、31个街区、10层高、12,500个住宅单元的单一社会住宅功能的卫星城市。当时想像中产阶级搬到这里,人车分离,汽车停到连接周边公路的立体停车场,地面全是绿化空间,巨大的庭院犹如公园只准行人与自行车进入,六角形的建筑形态表征没有空间差异的平等主义,标准化、大量重复的预制构件的高楼代表乌托邦现代化。
Bijlmermeer,1970年开发。图片来源:网络。
Bijlmermeer的配套设施荒废。图片来源:网络。
然而一些比较有社会反省性的建筑师提出了一种危机感,他们认为这种大规模社会住宅的兴建会带来很大的社会问题。但当时的市长求于政绩表现,认为大量的社会住宅表征社会主义,而执意执行该计划。实施后的Bijlmermeer产生了很大问题:建成三四年后入住率只达到30%;资金跟不上如此宏大的规模,导致许多配套设施(例如游泳池,运动中心)停摆;巨大的绿地庭院也因疏于维护而荒废;原本预设的中产阶级并没有搬进来,由于远离城市的生活成本其实是市中心的4-5倍,中产阶级陆续搬离,这里成为低收入与弱势人群的聚集地;闲置空间成为社区死角、犯罪温床,社会监督失控。最后这个项目也没有全部完成。
巨大的绿地庭院也因疏于维护而荒废。图片来源:王秋元。
1970 年代的租客运动。图片来源:王秋元。
到了1970年代,社会住宅承租户要求政府提出一定的对策和方案解决颓败的家园,慢慢的形成了1980年代到1990年代的更新计划。更新计划首先诉求住宅形式的多样性:拆掉一半的高层建筑;将高所得者的单户住宅融入排屋中;改造高层建筑,一、二层引进办公或商业或开个理发店、杂货店,形成混合使用;区分出不同次区域,赋予每个地区庭院独有的特色;拆除公路边的立体停车场,设置临近住宅的停车空间;将公共绿地区分为私人庭院以及只有同栋楼住户可以进出的半私人花园,减少大型公共空间以达到更好的社会掌控;整合了购物、教育和娱乐等高品质设施,包括新颖而设计细致的中央公园;支持当地的社区参与。
Bijlmermeer更新前后的比较。图片来源:网络。
Bijlmermeer更新之后。图片来源:王秋元。
Bijlmermeer更新之后。图片来源:网络。
最重要的是,这么长时间的更新计划需要大量的居民参与。这个地方有大量移民,来自非洲、土耳其,使其具有丰富多彩的文化面貌。更新之后的Bijlmermeer成为了区域文化引擎,有非常多节庆活动。并且通过公共设施更新,提供了活动场地。2017年的密斯凡德罗奖颁给了daflatklelburg这个项目:它是一个未被改造掉的长排屋,从1970年代、1980年代迄今30年历经更新思维的改变,过去想拆但没有拆,现在希望保留这个建筑形式,因为这是社会住宅史中的一个存在样式。于是这个长排屋法人拥有者为更新做了竞图,从500多个投稿中选出来的方案只做一楼公共空间廊道的改造,建筑单元内部则是毛坯房的概念,以使更多的参与能够发生。
deFlat Kleiburg (do-it-yourself ) Mies van der Rohe Award 2017. 图片来源:网络。
5.3 阿姆斯特丹东侧港区的重建计划
阿姆斯特丹东侧港区原是1988年第一代国家重点项目,由于港口慢慢往北海移动,原本城市内码头就闲置了,这些闲置的土地变成最好的再利用区域。该地区占地面积将近80公顷,分布在4个人工半岛以及邻近陆上的码头。这个项目设定5,500户住宅、办公室、购物商场和其他设施。根据多样性住宅方案,社会住宅与私有住宅各占一半,以后者补贴前者,含括从补贴住宅到运河边高档单户豪宅的各类住宅。该项目有总规划师承担总体规划,总体规划下有三位独立建筑师进行各别码头的设计,设计任务为:每公顷要有一百个住宅单元,社会住宅与私人住宅各半。
原阿姆斯特丹东侧港区。图片来源:王秋元。
从总平面图来看,其中一个码头围合出一个内陆开发空间,通过小运河创造彼此连通的精致住宅。另一位建筑师的做法则完全不同,码头上安排两个中心住宅,其他是排屋式的,以及沿着运河的高档私有住宅。四层楼的排屋看不出哪个是私有、哪个是社会住宅,二者完全融合在一起。
Eastern Docklands:KNSM eiland. 图片来源:王秋元。
Eastern Docklands:Borneo island withcanal houses. 图片来源:王秋元。
Eastern Docklands:Borneo island with canal houses. 图片来源:王秋元。
5.4 阿姆斯特丹GWL自来水厂的改造
阿姆斯特丹GWL自来水厂改造计划可以说是彻底实践“众多小众”这个概念。
这个自来水厂改造计划的概念是生态无车的住宅区。该基地比邻19世纪的旧城区,占地6公顷,规划为600个住宅单元和一些商店、文化设施,水塔、水闸等设施修复改造为餐厅、办公和文化中心。住宅的经济指标是,50%社会住宅、25%中收入者有补贴的自用住宅、25%豪华住宅。该项目的特殊之处是完全没有私人停车场,只提供共享的停车单元(5个住宅单元1个停车位),但饱含庭院和花园,诉求喜欢拈花惹草、喜欢绿化的人群。很多人怀疑这可行吗,但实际上还没有完工就已销售一空,这就是小众概念的运用,诉求城市里具有共同生活价值的人群的共享、共融。比如,一个刚毕业的学生住在这里十年多,房租4,000-5,000人民币,两房,有自己的小庭院,楼上就是CEO,他们交换很多关于园艺或环保的观念,可以说把多样性住宅实践到了极限,并且证明其成功。
阿姆斯特丹GWL自来水厂的改造平面图。图片来源:网络 。
阿姆斯特丹GWL自来水厂的改造。图片来源:网络。
生态无车住宅区内部。图片来源:王秋元。
住宅区内历史建筑的再利用。图片来源:王秋元。
6. 结论
从荷兰的社会住宅可以看到我们自身的问题,我们至今仍停留于形式主义,而荷兰比较强调生活品质。
然而,社会住宅并不是解决所有社会问题的万灵丹,甚至有些社会住宅强化了社会隔离与排除,其本身制造了社会问题。关键在于做法与理念是否具有一致性,社会住宅也必须随着社会的发展和需求保持弹性与调整。社会住宅对于城市文化、城市自明性、和谐社会、减缓社会冲突起到一定作用,同时也为社会可持续性做出贡献。而其中,认识到城市人口不再是“抽象的大众”,而是多数的“具体的小众”基于不同价值观与生活方式的组合,是荷兰经验的重大贡献。因此住宅设计必须要反映出生活价值观的多样性,而不是以收入作为唯一的衡量准则。
建筑师在社会住宅中扮演很重要的角色,建筑师的挑战便是如何通过空间安排具体实践多样小众的空间共融。这些案例有好的社会理念,但若没有好的设计概念和执行方案,其实也没有办法被实践出来。那么,建筑师其实是社会责任的承担者与服务者,反观我们今天的建筑界还有蛮大的差距。
荷兰社会住宅案例对规划建筑专业的启发是,跨领域的专业养成越来越重要,我们必须对全球脉络下的地域性议题有所掌握,对国家治理要有敏感度,要有一定的政治判断力,对信息化时代的新兴产业有所认识,必须不停地反思。原本技术挂帅的规划已经不合时宜,现在的规划越来越朝向使社会、文化、经济、空间相结合的规划。
最后,关于越来越多的灾害,灾害不仅仅是物质空间问题,经常,物质灾害是社会价值妥协或文化丧失的后果的空间反映,它需要从更广的思考入手以探索更有洞察力的解决路径。
*本文依据2017年7月2日至9日的“天工山丘讲堂:反省性的建筑与高规划的高阶学习(三)”课程内容整理。
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