对于一个乡村而言,政府工作很难分工,不可能做出多个专项规划。乡村工作不能只围绕着宅基地流转与否,而是一个全方位的工作。过去规划师更擅长盖房子,一旦牵扯到了各个部门,就只能在“摸爬滚打”中学习,最后忘记了总体规划的背后还是有大量的投入和建设的,而不仅仅是“清新”的公共政策、指导意见。
从中西部地区的经验可以看到,推动乡村建设最有力的部门不是住建部,而是组织部。冲在一线的都是组织部门,因为乡村建设容易与政绩挂钩,便于考核。规划和建设办公室能在乡村做什么?增加用地指标要问国土资源部门,修路是公路局的,产业是农委的,自己只能管盖房子,在县域范围内也就两三个职员,天天在外面跑也忙不过来。其实规划部门的权限很小,这也是为什么很多县甚至没有规划局的原因。业内说的“先规划后建设”,反而不是天然现象。如果真要做到“先规划后建设”,修个鸡窝猪圈算是改变了用地性质,也要做规划?!
我国地域辽阔,不同地区的地理环境、经济网络和政策偏向有着极大的不同。不同的地区需要不同的规划手段,甚至连规划主体都会有层级上的区别。目前乡村规划的矛盾还经常出现在“农田中是否允许加入基础设施”(即插入建设用地指标)这样的传统规划领域。如果有了“帽子”,例如“农业产业园”,就可以进行土地整理工作。不同的地区政策不同,有的地区允许插入,有的地区甚至连在农田中建个看菜的窝棚都不允许。即使在上海,也是松江的现代农业在崇明受限,崇明的农家乐在青浦都非法。怎么学习先进经验?哪个村“放”,哪个村“缓”,谁来决定?一个村坐落在高速路边,每次都有不同部门的领导看到,都拨钱刷墙,于是刷了三五遍墙,难道说都是领导的错?
在乡村调查中还可以发现一个普遍现象。有的项目是自上而下垂直且封闭的,相应部门会抱怨说没有足够的资金下乡调研落实情况——因为资金只能用于落实项目而不能用于调研,看得到却摸不到,并且是严格限时花完的。项目是一张大表,就在上面打钩,旁边是资金分配和落实时间,之后定期有人检查。这样就会出现原本居民需要厕所,但申请来的资金是村寨保护,钱没有用在刀刃上的结果。而资金的投入者也是迫不得已而为之,因为要尽量杜绝腐败问题,需要看到每一笔钱都落实在正确的地方并起到了效果。近几年休闲农业的火爆引起了很多人的关注和反思。这是农业部的项目,将有专项资金划拨村庄,难道不去争取?争取来的资金只能做休闲农业,不能修路、改善厕所、建图书馆,想要建设别的,就需要向别的部门或组织申请。如果别的部门或组织暂时没有打算的话,三五年内是完全实施不了的。
各种资金在源头上就各有各的规划,分属不同部门管辖。如果几个部门同时牵扯到一个具体项目的话,建设时间上谁先谁后,如何配合,是否能对得上?今天修柏油路,明天挖开装电缆,后天挖开装排水管线……城里还好说,最终还是会填上,但乡村的建设资金有限,用完了只能等明年,没有钱回填,道路就只能“开膛破肚”一年。更加尴尬的是,可能有的项目出于有限的资金,只能购买便宜的材料,先建设的管道就在这“开膛破肚”的一年中过了使用周期。想要趁着还没回填的时候更新,又没有资金。不光时间上不容易协调,地点上也如此。一边已经开始修路了,另一边电线还没有铺设。甚至即使是两个部门同步进行,也会出现规划之间的不协调,在施工中谁先谁后?特别是年底大家都要抢工期的时候,有的部门项目结束得早,那么结束的晚的部门是不是也要配合别的部门的工期?赶工期的成本和隐患谁来负责?各部门都想做好事,但结果往往会出现意外。
如果不了解乡村日常工作模式和流程,规划的内容不能和村庄建设的项目对接,做出来的规划都是“假的”。所有的政策都是要落地的,到了乡村,各种转移支付后拿到10个亿,不知道怎样花出去,如果不花完,明年就取消预算。这时规划师该怎么做?哪些建设需要做,哪些要在短期做完,哪些又要留到长期?规划师在乡村的一项重要工作,就是帮助梳理上位规划的各项目标,确定长中短期的建设项目。除此之外,还要注意这些政策在哪个层面可以得到调整,如果有需要,还要与上级政府沟通。
纵观前30年,面向乡村出台过几个控制性法律法规?做乡村规划首先要注意城乡之间的差异性。乡村规划很容易,因为可操作的方面极为有限。但乡村规划也很难,因为极大地考验一个人的统筹能力和社会沟通能力。一个村庄所有的项目光是逐条看下来,往往就超出了规划师的能力范围。但这确实就是乡村干部的日常工作,也是初来乍到的“城里的大学生”难以应付的。一次性发放几百张问卷?还不如提一壶小酒聊天更接近真相。