功能变更也会带来利益的变化,用途/功能与容积率也有一定的相关性。土地性质变了以后,业主通常会获得更多的收益,因此涉及到要向政府补交地价等活动。特别地,在目前工业用地的更新过程中,功能转变的限制可以说是特别大的一个困境和门槛。比如北京798,其实从法定意义上来看都是一些不合规则的非正式更新行为。原来这里是制造业用地,但是现在新的文创业态做的都不是制造,如果去改控规调用地性质——这显然无法预测和应对文创产业的发展需求和特征。因此目前类似的工业遗产利用,很多都是在这种非正式的方式下开展和存活的。
好在,现在也有一些创新的制度方式涌现,比如"放宽用地的功能兼容性",如果规定住宅用地有30%可以自由做办公、商业或是其他开发,这样不用走法定调规程序就可以实现很多事情。再有就是"弹性用地",如果在用地性质转化方面规定,办公和商业用地的性质是可以相互转化的,那么也不需要调规,业主就可以在发现办公做不下去的情况下,直接改商业或商住等。这可以很大限度的降低用地性质调整的复杂度和程序难度,减少不必要的性质调控。
当前,为什么需要出台存量用地盘活方面的那么多政策,其实是和利益等息息相关。在我国目前的用地管理体系下,只要规划变更土地功能就意味着,这块地就好似变成了一块新地,要开发就必须上市招拍挂。那么,一个老的工厂用地业主,可能他其实很想更新用地,改作其他性质开发,但实际上他常常不会这样去做——因为一旦变成非工业用地以后,自己的地就要去招拍挂。他可能没有那么多钱,拍不回自己的地,所以宁愿不更新。