伴随着政治经济体制改革的步伐,中国社会、经济和城市发展的速度举世瞩目。在计划经济向市场经济转轨的步伐中,土地产权结构的变化是最为敏感的改革措施之一。 1988年土地有偿使用制度的建立,为我国土地市场的建立和培育提供了制度基础和保障,并对我国的城市发展产生了深远的影响。海内外对此进行的相关研究可称得上是车载斗量,然而,对由政府行为(或公共活动)引起的土地增值或贬值问题,海内外却鲜有研究。这一问题涉及政府与个体在土地利益上的分配,对土地市场的发展意义深远。
城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段,城市土地增值的速度十分惊人,这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国,随着土地有偿使用制度的实施,城市土地的价值得到前所未有的体现,充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金,已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。
在这种情况下,如何充分提高土地利用的效益,使土地增值的收益得到合理的分配,达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生产积极性、促进经济发展的双重目标,就成为我国土地管理和经济发展领域的重要课题。
基于此,主要内容包括八部分:
(1)基于经典土地价值和地租理论,探讨土地增值管理的本质;
(2)运用新制度经济学的框架,从外部性、交易成本、产权作为经济发展和公共政策工具、政府理论等方面分析土地的增值和赔偿问题;
(3)介绍国际上通常采用的土地增值与补偿管理方法,分析它们的优缺点;
(4)介绍1988年我国土地改革的制度背景和改革过程;
(5)介绍了我国现行的土地增值和补偿管理措施,如土地出让金、土地税收、土地征收办法和赔偿标准等,并分析它们的优缺点和对土地市场的影响。此外,探讨了政府在土地增值和补偿管理中的角色;
(6)在城市和在项目层面上进行土地增值和补偿管理的案例研究;
(7)从更广的制度背景来分析现行的土地增值和赔偿管理体系;
(8)总结并探讨如何完善土地增值和赔偿管理的政策启示,如政府角色的改进、信息系统的建立及土地产权的进一步改革等。
1988年我国土地有偿使用制度的建立为政府收取土地增值收益提供了良好的制度保障。此外,其它土地增值收益管理的途径和手段主要有三种,一是土地使用权出让费和土地税收,二是土地储备制度,三是公共设施配套要求。在土地有偿使用制度下,通过收取土地出让金,租约期满时及土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价,及收取土地转让时的增值税,可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目前尚未建立起房地产年税体系,因此租约期内土地增值的收益多归土地使用者所有。如由于地铁修建引起的沿线物业的增值,由于基础设施,空间环境改善等引起的周边物业的增值,就无法归政府所有。同样地,由于政府行为引起的土地和物业的贬值,土地使用者也无法获得任何形式的补偿。这在一定程度上加剧了土地市场的不公平现象。一方面,政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本,而使另外一些集团(个人)搭便车;另一方面,某些集团(个人)却不得不承担本应由全社会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性,对吸引投资不利。
土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力,平抑地价,抑制土地投机等具有重要作用。自1996年上海成立全国首家土地储备机构以来,已相继有1000多个城市成立了相应的机构。但目前土地储备制度的建立尚处于初级阶段,1990年代初期的房地产热引起的土地批租无序、混乱的现象也削弱了政府宏观调控能力,对土地储备制度的建设带来负面影响。此外,目前我国还缺乏对土地储备的资金来源、运作,立法框架的研究与实践,有待进一步探讨与完善。
要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资成本的形式之一。通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套公共设施,为政府节约了大量的公共设施投资。此外,开发商不仅被要求提供一定的土地、资金用于公共设施的建设,还必须负责其维护。这种方式带来的问题主要包括:1、公平问题。开发商提供的公共设施的数量主要是由其开发地块的大小决定的,但在某些区域,尤其是旧城开发地块,由于公共配套设施原本就比较短缺,因此即使是较小地块的开发商也不得不预留公共设施用地,造成开发成本的大幅上涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大,容易造成不同开发项目之间的不公平。2、公共设施的维护运营问题。公共设施的维护运营涉及的时间比较长,而开发商完成开发项目的时间一般在几年左右,因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多问题。事实上,多数开发商倾向于交纳公共设施配套费,由政府统一建设管理的方式,这样可以有效地避免不公平等问题,但又不可避免地涉及到评估问题。
课题阶段:结题
课题组成员:田莉、姚之浩、郭旭
课题来源:上海同济城市规划设计研究院科研项目