漫长的农业时代,人类先民聚族而居是为了与严酷的自然环境抗争。由于生产力有限,城市数量很少而且发展缓慢;除少数大帝国的都城外,很难维持大规模的城市人口。当时的经济重心在乡村,价值观念相对稳定,社会发展缓慢。城市主要是政治统治的中心,以军事防御、宗教和商品贸易功能为主。建筑和市政技术水平较低,面临的问题相对比较简单。所以,农业时代的城市设计与布局往往追求图案式构图,城市景观体现着统治者的意志,表现出相对统一的美学趣味。由于城市建设管理只要通过一些简单的规定和约定就能得以保证,城市规划没有形成专门的学科。
18世纪后期,工业革命紧随科学技术的进步,人类开发、利用自然资源的能力日益强大,经济的重心开始转移到城市。而随着粮食生产力的大幅提高,大量人口迁出农村,城市因此成为人类主要的生存空间。为适应人口的城市化、资源的高度集聚而出现的建筑和市政工程技术也日益复杂。更由于科学技术的迅速迭代、资本主义消费文化的快速流变,现代城市文化日益多元、混杂。而作为资本主义空间生产的主要场所,围绕空间使用的各种利益冲突往往投射在城市土地使用上,城市规划作为一门学科的需求就出现了。
回顾现代城市规划学科的发展历程,工业革命推动了经济快速发展、城市空间结构急剧变化,使得围绕城市空间资源分配和使用的社会矛盾日益激化。正是工业化带来的社会巨变、资本原始积累阶段产生的大量社会问题,引发了对理想社会的憧憬。空想社会主义者们提出的乌托邦、工业城市和田园城市等“理想城市”模型,都是在探索社会再造的出路,是基于集体理性、针对当时严峻的城市社会问题的一种批判性建构。
后来一些国家从空想社会主义走向了以公有制为基础的计划经济体系,由位于中央的专业计划人员依据“经济规律”决定一国的人力资源、土地资源、生活和生产资料配置,统一协调宏观产业分工和微观生产安排。苏联模式的城市规划只是服从国民经济计划和上级指令“在城市用地上选择和布置城市的物质要素,使它们之间取得有机的联系。”1这个定义更接近于修建性详细规划,所以计划经济时代,我国的城市规划教育一开始的名称也是“城市建设专业”。结果,在国民经济发展陷入绝境的1960-1962年,国家就曾经公开宣布“三年不搞城市规划”;而十年文革经济发展停滞期,竟然把城市规划管理和设计机构都取消了。显然,计划经济也不需要城市规划。
另外一些国家则沿着社会改革的道路走向了福利资本主义。在市场经济背景下,产权保护制度有利于社会总资产的不断增殖,虽然所有人都追求自己利益的的最大化,可是一个分工协作系统及其制度安排有利于极大化所有人的利益。另外,一个地区相对明朗的前景会稳定投资者对未来市场的预期,减少投资风险。诞生于英国的现代城市规划积极参与了这个进程,将复杂的社会问题转化为技术问题,主动成为社会改革和财富再分配的重要工具,发展出适合市场经济的城市政治体制、行政制度和法律体系以维系社会的运行,试图避免“市场失灵”。
土地是一种具有资源性的特殊商品,其价值是通过土地开发来实现的。而开发是一种明显具有外部性的行为,任由开发商自行决定,就会不可避免地对周边地区和城市整体利益产生正面或负面的影响;另外,市场也不会自行提供城市基础设施等公共产品。所以大家都愿意让渡一些权益给公共领域,以保障公共服务并控制土地开发的外部性,而作为“守夜人”的城市政府也被立法赋予必要的公权力,可以通过征税来提供城市公共产品,动用警察权来控制开发的负外部性。无论是以理性严谨著称的德意志,还是崇信自由主义的北美,最终也都在城市尺度上分别发展出土地开发管制制度——建筑不自由,城市有规矩。
但是即便在市场经济国家,在财富再分配领域也同样挑战重重,譬如政府补贴农业一个经济部门却往往将成本分担给全社会;又譬如普选制导致的依赖福利的多数选民支持肆意扩张福利的政客,导致政府债务高企,增加中产阶级税收负担。和计划经济国家面临的问题非常接近,主观愿望良好的很多政策往往导致严重的资源错配,这就是所谓的“政府失灵”。
现代城市规划就是市场经济基础上公共选择的结果,是以集体理性的高度,从有利于城市整体和长远发展的立场出发,推动经济发展、扩张公共利益、保护弱势群体、维护生态底线,以规避市场失灵、政府失灵的一系列涉及空间使用的决策过程和土地开发管制的一种行政制度。