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<section style="background-color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box;"><section class="Powered-by-XIUMI V5" style=" box-sizing: border-box; " powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" box-sizing: border-box; "><section class="" style="display: inline-block; vertical-align: top; width: 24%; box-sizing: border-box;"><section class="Powered-by-XIUMI V5" style="box-sizing: border-box;" powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" box-sizing: border-box; "><section class="" style="box-sizing: border-box;"> </section></section></section><section class="Powered-by-XIUMI V5" style=" box-sizing: border-box; " powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" margin: 25px 0% 10px; text-align: right; line-height: 1; transform: translate3d(-10px, 0px, 0px); -webkit-transform: translate3d(-10px, 0px, 0px); -moz-transform: translate3d(-10px, 0px, 0px); -o-transform: translate3d(-10px, 0px, 0px); box-sizing: border-box; "><section class="" style="width: 0px; display: inline-block; vertical-align: top; border-left: 1em solid rgb(255, 223, 0); border-top: 1em solid transparent !important; border-bottom: 1em solid transparent !important; box-sizing: border-box;"></section></section></section></section><section class="" style="display: inline-block; vertical-align: top; width: 52%; border-radius: 0px; padding-right: 5px; padding-left: 5px; box-sizing: border-box;"><section class="Powered-by-XIUMI V5" style=" box-sizing: border-box; " powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" font-size: 45px; text-align: center; box-sizing: border-box; "><section class="" style="box-sizing: border-box; display: inline-block; vertical-align: bottom; margin: auto; width: 3em; height: 3em; border-radius: 100%; background-position: center center; background-repeat: no-repeat; background-size: cover; background-image: url("http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwgA9tILeAA11iaIkibqjSlW1ZkyhibYIsOBmA50GOHBtGAAicSXoVmmbZfg/0?wx_fmt=jpeg");"><section class="" style="width: 100%; height: 100%; overflow: hidden; box-sizing: border-box;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwgA9tILeAA11iaIkibqjSlW1ZkyhibYIsOBmA50GOHBtGAAicSXoVmmbZfg/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /></section></section></section></section></section><section class="" style="display: inline-block; vertical-align: top; width: 24%; box-sizing: border-box;"><section class="Powered-by-XIUMI V5" style="box-sizing: border-box;" powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" box-sizing: border-box; "><section class="" style="box-sizing: border-box;"> </section></section></section><section class="Powered-by-XIUMI V5" style=" box-sizing: border-box; " powered-by="xiumi.us"><section class="" style=" margin: 25px 0% 10px; line-height: 1; transform: translate3d(10px, 0px, 0px); -webkit-transform: translate3d(10px, 0px, 0px); -moz-transform: translate3d(10px, 0px, 0px); -o-transform: translate3d(10px, 0px, 0px); box-sizing: border-box; "><section class="" style="width: 0px; display: inline-block; vertical-align: top; border-right: 1em solid rgb(255, 223, 0); border-top: 1em solid transparent !important; border-bottom: 1em solid transparent !important; box-sizing: border-box;"></section></section></section></section></section></section></section> 2017年7月12日，中国县域城镇化发展研讨会在中国城市规划设计研究院召开。中规院北京公司规划设计三所陈卓规划师在研讨会上了做了题为《甘肃省县（市）空间规划研究——城镇化视角下的“多规合一”工作探索》的交流发言。现将报告做一概略性整理，以飨读者。感谢主办方单位授权并给予资源支持！<section data-author="Wxeditor" style="white-space: normal;"><section data-author="Wxeditor"><section data-author="Wxeditor"><article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="margin: 5px auto; font-size: 14px; border-width: 0px; border-style: initial; border-color: initial;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/ianq03UUWGmLLCZicY08eNunLIJ0pnB2iaAfiaiaviba8rj5vtPqRG0XKV2G0UBw7ibia5T3Lgvef6lIGlhw6HcN5FZwVA/0?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" /></article></section></section></section> <section data-author="Wxeditor"><article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="font-size: 14px; border-width: 0px; border-style: initial; border-color: initial; margin: 5px auto; white-space: normal;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(85, 79, 79); line-height: 20px; font-size: 16px; border-left-color: rgb(85, 79, 79); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">一、特征认识</article>甘肃省县市“多规合一”试点是全省新型城镇化试点工作的核心内容之一，从2014年5月到2016年年底，历时两年半，目前已基本完成。国家试点2个（敦煌市、玉门市），省级试点15个，在全省空间上和职能上基本达到了较全面的覆盖。在甘肃省城镇体系规划的工作基础上，中规院承担了8个试点县市的规划编制工作。 <section data-author="Wxeditor"><article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="font-size: 14px; border-width: 0px; border-style: initial; border-color: initial; margin: 5px auto; white-space: normal;"><section style=" border-width: 0px; border-style: none; border-color: initial; "><section shadowcolor="#999999" border-width="5" border-style="solid" border-color="rgb(255, 255, 255)" style="margin-right: 5px; margin-left: 5px; border-width: 5px; border-style: solid; border-color: rgb(255, 255, 255); box-shadow: rgb(230, 230, 220) 1px 1px 5px 1px; border-radius: 2%; color: rgb(121, 121, 121); background-color: rgba(255, 255, 255, 0.6);"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXw0EMq9VLib2aHFJxufwAWaiaNhCSndgicbQTSf1qevuJxLx0AEHHGTFNWw/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /><section style="padding:10px 10px;border-width:5px 0 0;border-style:solid none none;border-left-color:#dbdbdb;border-top-color:#fff;border-bottom-left-radius:2%;border-bottom-right-radius:2%">李铭团队：敦煌市、康县董志海团队：玉门市刘世晖团队：高台县、永昌县于伟团队：静宁县、华亭县徐有钢团队：陇西县</section></section></section></article> </section>首先通过几个点让大家了解甘肃省试点的特征。 ? 敦煌大家提起敦煌首先想到是世界文化遗产——莫高窟，敦煌是世界四大文化体系交汇地，古丝绸之路的重要枢纽城市。敦煌学是世界公认的国际显学。除此之外，它在人地关系上比较特殊，其市域面积3万多平方公里，全市20万人口高度集中在仅占市域面积1%的绿洲区域；再者是环境承载力有限，荒漠、半荒漠地区，生态脆弱，水资源短缺，年均降水量39.9mm，蒸发量2486mm；最主要的限制是水的限制，其主要依靠祁连山积雪和冰川融水，祁连山雪线上移、冰川退缩，疏勒河流量减少。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwBpMyN5Ijy971ibAh0bupTdQ7ibNnSTiaR8oBPibjjyddxSjRYDfJk6laDQ/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> ? 玉门玉门作为一个老工业基地、资源型城市，其特点主要是处于祁连山下的生态敏感地区，生态环境脆弱、水资源约束明显；从动力上看，属于资源枯竭型转型城市，发展潜力不足，老城区面临用地减量更新问题。其戈壁绿洲城镇的特征意味着“洲、城、农”的特殊空间格局聚焦了发展与保护的矛盾，绿洲承载城镇、农业、工业发展，即是发展之基，更是生态保护重点。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwAAgTXicZcFxT9GibSmQfGdDBuAQ2iaVumQ5icybJ8TdHNKXsOwZl8HYz5w/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> ? 康县康县地处陇南，处在长江流域，其主要特点在于土地资源紧缺，空间承载能力有限，县域可建设用土地不足，全县土地面积2958平方公里，坡度小于25%的连续、成规模（10ha以上）的土地面积69.74平方公里，占比不足3%；经济基础薄弱，经济总量较小，二产占比低；人口集中于农业就业，非农人口比例不足12%，贫困问题突出，属于国家级贫困县；而其自然资源条件好，旅游业如农家乐在全省走在前列，属于自发发展。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwqqDFETWLmdBhIFnKcNv6VZLnLJDnh5HJhuicicshbALSxB9sMxRbMmwQ/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> ? 高台高台在全省属于县域发展条件最好的地区，其土地和水资源较丰富。其生态保护意义重大，包含三大生态系统：黑河湿地、祁连山水源涵养区、沙漠戈壁；典型绿洲农业县，三产占比分别为1/3左右，工业以农产品加工为主；地广人稀，县域总面积4347平方公里，2014年县域总人口15.7万人，县城常住人口约4.5万人。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwaG7pk2dYnhBCIIp2j11mDvupaCWO7Oxru4CYEvN7OW6yUey1P5fY7g/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> ? 静宁静宁位处陇东地区，发展落后，属于全国贫困县，贫困人口多、程度深；做为一个黄土地区农业县，一产比重稳定在34-38%左右，特色明显，林果业发展态势较好；域内工业基础薄弱，水资源严重缺乏，全县人均水资源占有量仅为全国和全省平均水平的1/8 和1/5。农业人口占比大，户籍人口城镇化率低。按非农和流动人口统计，城镇化发展水平只有13.9%；考虑兼业人口和常住人口统计，约为30%（纳入镇郊人口，不纳则为24%）。<img src="http://mmsns.qpic.cn/mmsns/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwW70py7Gx78xD69xIJPhTqA/0" style="max-width:100%;" /> →甘肃县（市）城镇化发展的总体特征总的来看，甘肃县（市）城镇化发展的总体特征可以概括为以下几点。首先从本体条件来看：大部分地区生态脆弱，这也与甘肃省在全国生态保护方面的地位也是相关的；二是制约因素明显，在河西地区制约因素基本上是水资源，在甘南、陇南地区制约因素普遍是用地；三是资源特征突出，全省市县基本属于资源型城市。概括来看主要表现为承载能力瓶颈和发展路径受限。从经济社会条件来看：其人口规模普遍较小，最大的县人口在50万人左右，且不断处于外流状态，城镇化处于滞后状态；产业基础薄弱，以外来投入为主，内生动力严重不足，县域财政仅能保障当地工资的发放。由于经济条件的限制，政府议价能力弱、企业为了逐利大开口。综合而言，甘肃虽内部发展矛盾较多，但甘肃省地理位置十分重要，必须直面发展与保护的关系。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwDxHpvnC80TbkAcGlRScGlTWTXPLaHJVDkZ3lqnHFCP6iaXzpwribA4Mw/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> <section data-author="Wxeditor"><article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="font-size: 14px; border-width: 0px; border-style: initial; border-color: initial; margin: 5px auto; white-space: normal;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(85, 79, 79); line-height: 20px; font-size: 16px; border-left-color: rgb(85, 79, 79); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">二、试点探索</article>我们在甘肃的规划任务较为明确，以住建部试点敦煌市为样板，根据部工作要求开展全省17个试点，目标达到替代总规的效果，替代城市和镇的总体规划，在乡镇预留接口。对试点县（市）总规工作的要求体现为：正在执行的纳入“多规合一”；申请修编的直接编制“多规合一”；正在编制的终止总规，编制“多规合一”。对试点县（市）乡镇总规的要求体现为：针对镇层面，“多规合一”替代镇总规；针对乡、村层面，明确规模和开发边界，预留接口。?发展共识：分析识别动力与问题，明确发展思路及目标；?全域格局：确定全域空间发展格局，规模分解实施指引；?空间管控：空间管控线管理，规模分解实施指引；?实施推进：同步编制密切对接，分头组织落实事权。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwXmkUlpwSHFUOMhlibOU6GO304z1vEVicPQ33JA8eGibIJBBueIPuY9XXA/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> →突出保护主题：以城乡规划为基础，合理划定发展和保护空间、以及多条相关空间控制线；→突出空间主题：始终把握开发建设行为的全域管控，空间性资源管理的“落地性”；城市、镇开发边界内，在两图合一的基础上，一张蓝图管到底；城市、镇开发边界外，多种方式分类型管控所有建设行为。→突出改革主题：以试点工作引导规划体制创新；整合部门规划事权，充实规划委员会等职能，统筹空间性规划编制。围绕开发建设活动，简化审批流程，提高行政效能。 </section>? 敦煌试点经验在敦煌的试点经验有几点值得借鉴。一是统一了空间资源管理的“话语体系”，解决了现实面临的多个矛盾和问题。敦煌现有的资源是其发展的主要动力，同时也是其保护的重点，此次以问题导向切入，建立了统一空间规划平台，构建了全市空间资源管理的框架，解决了城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等多个规划之间存在的8000多个差异图斑，盘活土地资源，保障了城乡发展空间的合理利用。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwmBSBNUbickydjmkocDOov1IVQtCFH2g1yTictxFpfZvYHzmN6jsM2gFg/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> 在中心城区范围内，消除城市总体规划确定但不在土地利用规划范围内的建设用地图斑面积585公顷；消除土地利用规划确定但不在城市总体规划范围内的建设用地图斑面积1070公顷；削减与“国际文化旅游名城、绿洲田园城市”总目标冲突的工业园区24平方公里。 通过“多规合一”工作，使得丝绸之路文化博览会永久会址等国家项目的建设获得突破性进展，有效推进了重大项目的落地。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwJSkuoY7mt0OupN0PbXyPqUI8iaRIEyMAtQo2PLWM7Q7qzydctaesxXg/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /> 二是强化了规划的刚性控制作用，有效保护了自然和历史文化资源。城乡规划、土地利用规划“两图合一”，集中消除对莫高窟、鸣沙山月牙泉风景区、墓葬群等生态文化资源保护不利的威胁图斑。建立了由生态文化控制线和基本农田控制线构成的禁建区、开发边界控制线构成的适建区、特定功能控制线和自然基底控制线构成的限建区共同组成的“三区”综合空间管制体系。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDcEj28AVCNjwE67EG97EwXwEqMmJG24yOsibLfF2t0wGH1rwpicTJiaWxveiaRm1WKEHFagK8Fia8icO6Nw/0?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />在维持较好的生态环境前提下，考虑现状发展条件，预测到2030年规划期末，全市常住人口规模达到24万人。其中，中心城区建设用地规模控制在39.5平方公里以内，中心城区人均建设用地指标由目前的200平方米下降到控制在150平方米以内，实现了土地资源的集约和节约利用。 三是优化全域空间布局和城镇形态功能，提升了城乡人居环境。优化调整城乡建设用地布局，指导城市总体规划调整，补充完善各乡镇规划成果，制订了覆盖全域的城乡空间规划“一张蓝图”，实现城乡一体化管理。向下通过控规编制落实用地管控，完善镇村规划体系，实现全域覆盖。实现镇域发展管控、镇区总体规划、村庄发展管控等三个层次管控，规划成果独立分册，便于各镇使用。 四是明确了空间资源管理的部门事权责任，提升政府空间管理效能。进行了全域的控制线的划定，将所有的城区、工业园区和小城镇范围统一纳入了开发边界之中，且与人均挂钩。守住“基本农田控制线”、把好“生态文化控制线”、严守“开发边界控制线”、用好“特定功能控制线”，管好“自然基底控制线”，在可建设区域范围覆盖城乡、预留弹性；实现区域基础设施、新能源区域预控。 五是通过法定规划体系落实“多规合一”成果，指导控规等下位规划编制，同时实现集中建设区控规的全覆盖。 →替代法定城市总体规划、统筹协调各部门专项规划、全面覆盖乡镇规划2017年4月，甘肃省政府批复同意敦煌市“多规合一”试点规划成果。省政府在批复中明确，敦煌市要按照《总体规划》确定的城乡空间布局，优化提升集中建设区功能。同时，要加强城乡结合部的规划建设管理，统筹安排城乡基础设施、公共服务设施，推进城乡一体化。禁止在《总体规划》确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区。 →与“多规合一”试点同步开展集中建设区的控规全覆盖工作，现已形成控制性详细规划成果在“多规合一”试点成果的指导下，敦煌市编制完善了历史文化名城保护规划、城乡风貌规划、重点地段城市设计、景观大道修建性详细规划等专项规划，正在编制的市域乡村建设规划、基础设施专项规划、村庄规划等法定规划都是以“多规合一”试点成果为法定依据，对其规划目标进行分解、细化、落实。 <section data-author="Wxeditor"><article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="font-size: 14px; border-width: 0px; border-style: initial; border-color: initial; margin: 5px auto; white-space: normal;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px; margin-top: 5px; margin-bottom: 13px; padding-right: 10px; padding-left: 10px; color: rgb(85, 79, 79); line-height: 20px; font-size: 16px; border-left-color: rgb(85, 79, 79); border-left-style: solid; -webkit-font-smoothing: antialiased;">三、思考</article>结合甘肃省城镇化的特征，以“多规合一”工作为契机，重新认识城乡规划体系作为工具在城镇化进程中的作用。 ? 技术首先是“技术”角度，对甘肃而言，避免发生最差结果（生态失衡、资源破坏）是关键，远远重于对GDP的发展。甘肃生态脆弱，资源依赖度高，面对负向干扰的不可逆程度高，空间利用的容错率较低，发展动力应在规划中可控,“帮”政府守住底线。部分传统“技术”手段已经是历史阶段的产物，全域一张蓝图的大背景下已不适用。做真规划的机会是否具备，有没有条件做真？技术规范的框架内是否还有可行的空间？当下尚可行的，五年十年后是否仍然可行？敦煌两栖人口是尊重现实还是无奈选择？河西走廊独特的资源承载条件（水少地多），是否是一种特殊的发展优势？ ? 管理从“管理”角度来看，县市空间规划提供省直管的渠道，从人地关系、工业园区纳入等方面提供抓手，集约用地实施效果显著；甘肃省建设厅总结“多规合一”试点经验，结合城市/县城总体规划编制推进全省覆盖（每个地市2-3个县），并开展地级市试点，完善省—市—县的管控体系；城乡规划管理的核心抓手是开发边界,而人均用地指标作为开发边界划定的关键参数，是否可以作为省级层面政策引导管控的工具还值得讨论。 ? 服务最后是“服务”角度，城乡如果作为城镇化的工具或手段，对甘肃而言其规划事业现状并不发达，主要表现为机构不完备、行政级别低、经费有限、专业人员缺乏，规划编制缺位、法制意识薄弱等。而落后地区理应得到更好的规划服务，而好的规划对于甘肃大部分地区属于“奢侈品”，因此政府与市场、技术与费用，如何实现匹配，需要供给侧改革的大智慧！ </section> 报告整理：金鑫<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/qAEVTTssxDfPm1PpjoCIWGYPQWjBVdwnT1dryXmWFUJnkARINekbmy7zXSMHe2PJeqIZQttfa8m90Iq5mEhuOA/0?wx_fmt=gif" style="max-width:100%;" /> 相关链接： <a 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