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导读
2017年7月1日,“特大城市地区远景规划(2049)暨国际大都市演化和城市群协同发展的模式及经验研讨会”在清华大学建筑学院召开。本文基于研讨会主讲人中国人民大学副教授张磊的报告实录整理,已获得作者授权发布。
【张磊老师演讲实录】
今天的报告主要向各位规划同仁分享两部分内容:第一,展示东京都市圈的空间结构变化,尤其是1950年以来,其人口和建设用地是如何集聚和扩散的。第二,探讨东京都市圈相关的规划制度如何适应或者影响这些空间结构的变化。当然,也有可能规划并没有产生影响。而在谈及规划制度时会包含两方面内容:一是正式的规章制度或政策文件内容,而另一方面则是思想观念。尤其是后者会影响如何界定规划要解决的问题,以及如何做规划等等。
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空间范围概念辨析
首先,需要对相关空间范围概念做一简单辨析。与东京相关的空间范围主要包括东京都、东京都市圈和首都圈。东京都是一个行政范围,指日本的首都,总面积2190.9平方公里,包括区部,(即都心23区,大致相当于北京三、四环内,面积626.7平方公里)和市部(类似与北京的近郊区和乡镇)。2015年,东京都人口1351.5万人,其中区部人口900万。
第二,东京都市圈,这是最常用的一个区域概念,也是东京都及其周边居民日常工作和通勤的空间范围,包括一都三县,即东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县。对很多东京人而言,往往是在东京都的区部工作,但是却住在周边的神奈川县或者千叶县。东京都市圈的范围有1.35万平方公里,与北京市域范围的尺度比较接近,区域内总人口3612.7万。
第三,首都圈的概念,这一概念经常与东京都市圈相混淆。首都圈是日本国土规划和区域规划中界定的分区,根据日本《首都圈整备法》,首都圈范围除东京都市圈一都三县外,还包括周边更远的山梨县、群马县、枥木县和茨城县,总面积3.66万平方公里,人口4382.8万。
图1 东京相关的三个空间范围
比较东京都、东京都周边的三县,以及更外围四县的人口集中居住区的人口密度,可以反映出这三类区域实际居住密度的差异。所谓人口集中区即DID(Densely Inhabited District)区域,类似于我国的城镇建成区,主要指人口密度超过4000人/平方公里以上的连片集中居住区域。首都圈内人口集中区的人口密度大概可以分为三个阶梯,东京都内的人口密度为每平方公里12000人/平方公里,周边三县约8000人/平方公里,到首都圈外围的四个县,大概是4000-5000人/平方公里。
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东京都市圈的空间结构演变的轨迹
第一,人口密度的变化。在1920年的时候,东京都市圈的范围只是集中在中间范围很小的区域,人口聚集密度非常高,最高的区甚至达到4.36万人/平方公里。然后,城市开始快速扩张,人口不断增加,一直持续到二战前。然后,在二战期间东京都心部的人口快速减少,但是这一过程持续时间很短。
自1950年开始,日本抓住二战后的发展机会,经济开始腾飞,东京的人口增加,聚集区域也快速扩张。直到70年代末,东京都市圈一直处于郊区化扩张的阶段,中心城市人口密度虽然在初期有所增加,但是之后开始下降,向周边郊区疏解。
到了80年代末,日本的经济泡沫开始崩塌,人口继续向外疏解。但是2000年之后,人口又开始向东京市中心再度集聚。2005年之后,日本全国的总人口开始减少,但即便如此,东京都市圈的人口仍然在增加。根据预测要一直增加到2020年左右,东京都市圈的人口才会开始减少。未来预计2020年到2050年间,东京都市圈的总人口会一直减少,各区的密度也相应降低。
第二,土地利用的变化。东京都市圈上世纪六、七十年代土地扩张很快,90年代之后扩张速度开始变缓。2000年之后,如果从空间范围上来讲,扩张已经很不明显了,因为没有那么强的土地扩张需求了。但是,这并不意味着东京圈内部空间结构没有发生改变,在已建成范围内,尤其在东京都的中心区,城市再开发行为仍非常活跃。
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规划回应和引导空间结构的变化
这部分主要谈两点:第一,东京都市圈如何控制土地开发?第二,东京都市圈相关的规划中如何看待人口集聚问题?
首先,先简要地谈一下相关的规划体系架构:日本在全国层面有国土规划,在区域层面,有大都市圈整备规划(适用于大都市地区)和地方开发促进规划(适用于非大都市地区)。对于东京都所在的首都圈而言,一直是日本经济、政治、科研、文化交流最重要的区域,历史上曾经制度过五次首都圈基本计画,之后还制定过首都圈整备规划。从这些规划中,可以反映出日本社会和规划业界对于城市发展的一些基本问题认识的演变。其中有几个重要的阶段性节点。首先,第一次和第二次首都圈基本计画期间,出台了新的都市计画法;然后,在1980年末,房地产泡沫崩塌,规划思路也开始产生重大改变,更加重视城市的活力。
图2 日本历版首都圈规划主要内容比较
关于历次规划中重要理念的比较,如图中标红字体所示。历次规划中,人口预测都是很重要的工作。但是,早期第一版首都圈基本计画时,人口预测也不准确,没有认识到人口快速增长的趋势,当时做了二十年规划,结果十年后人口就超出了与此预期,此后的人口预测就比较准确了。但是,即便如此也很难完全精准地预测人口的变化趋势,比如1999年所预测2015年人口,就实际人口少了两百万。
而规划理念在不同时期也有很大差异。早期,和我国当前大城市开发管理的思路类似,也是通过绿带等政策控制城市的扩张。而到1970年底以来,开始关注空间的结构,关注人口过度集中的问题,希望改变“一极集中”,形成一个分散化、网络化的空间结构。
第二,先回顾一下东京都市圈在土地管理方式的制度变迁。很有意思的是,不管是中国还是日本,所关注的一些城市化基本问题非常类似。例如,自1945年以来,日本的学界和业界就一直在争论一个基本问题:到底是要抑制大城市还是要鼓励大城市发展?
二战结束之初,抑制大城市发展的主要倡导者包括石川荣耀和北村德太郎,前者曾作为东京都建设局局长,主导日本战败后的东京都重建规划,而后者则担任日本建设省都市局课长。这两位都提出应抑制大都市扩张,振兴中小城市与农村,限制大都市周边的工厂、高校等,发展地方的工业城市、农村工业和农业振兴。而大都市“肯定论”的倡导者西山卯三(京都大学教授)则认为大量人口涌向大城市是必然趋势,大城市病的成因是由于城市空间构成不合理、设施不足造成,因此主张重构大都市内部空间结构,反对大都市分散化布局。
二战结束之初,抑制大城市的学者石川荣耀等在实践中占据主导。在其主导编制的东京都第一版灾后重建规划中,基本思路就是抑制大城市,控制城市中心区发展。重建规划的规划人口是350万,但是东京都在二战前人口就已经达到650万,因此这是典型的限制大城市人口集聚的规划。
第一次首都圈基本计画的编制也基本上延续了日本战败后东京重建规划的抑制大城市发展的理念。该规划具有很明显模仿大伦敦规划的痕迹,规划中有绿带、新城。但是,这个借鉴英国大伦敦规划所编制的首都圈基本计画很快就被发现并不适合日本国情。其预测的二十年人口数量在十年后就超了。此外,在绿带范围内,外来人口的住房需求很大,日本的土地私有观念又非常强,地方政府可以从土地开发中获得房地产税等收益,所以在很大程度上也是漠视、纵容私有土地的开发,由此导致绿带被大量蚕食。
图3 第一次首都圈规划:“绿带”+“卫星城”模式资料来源:石田赖房《日本近现代都市计画的沿革》 2004
此时,关于抑制还是鼓励大城市发展又有新的观点。原来持反对大城市发展观念的一方又开始发展一些新的理论,例如地方都市培育论、广域都市计画构想、首都机能分散和转移等。与之相对,也有很多学者提出要鼓励大都市的发展,其中最有名的就是丹下健三,在其制定的东京1960年规划中就体现出明显的大城市发展理念。
在此背景下所编制的第二次首都圈基本计画,在城市开发的目标设定和管理方式都有了很大变化。第一,在控制方式上由原来的绿带控制,转变为划定促进开发和限制开发区域。如果所示,原来首都圈计画中划定东京都中心部为建设区,然后周边地区是绿带,在绿带之外才是鼓励开发的新城和产业区。在调整之后,结合新颁布的都市计画法,采用新的管制方式,即在中间不设定环状的绿带,而是直接将城市规划区分为促进开发区(市街化地区)和限制开发区(市街化整备地区)。
图4 第二次首都圈规划中的土地开发空间管理分区模式
此外,第二次首都圈计画也考虑到日本的制度环境,在日本土地私有权很强的情况下,单纯依靠限制方式管制土地开发可能效果并不明显,与之相对,轨道交通引导开发的模式还比较有效。所以,此后东京都市圈内也继续大力倡导通过轨道交通引导土地开发,开发主体不仅包括中央政府、地方政府,很多大的私人资本也可以介入此类投资。搞基础设施不赚钱,可以通过其它方式,包括搞轨道站点周边的住宅开发、商场运营,来获得利润来补偿基础设施的投入。
而这种基于轨道站点的开发模式也形成了东京都市圈典型的生活社区,很多围绕着交通站点:站点周边是邮局、商场等服务设施,再往外是多高层住宅,然后,继续向外则是独栋住宅为主的居住区。一般而言,公共设施都分布轨道站点周边五、六百米范围内。
通过轨道交通引导开发,由此形成比较明显的手指状空间结构模式。这可以从以下土地分区图中可以看出其空间分布的特点。图中桔红色部分就是促进开发的区域,浅黄色地区就是限制开发地区。与摊大饼式的空间结构不同,东京都市圈的建设用地犬牙交错,并通过轨道交通引导,形成类似手指状的空间结构。
图5 东京都市圈的土地管制分区(2004年)
第三,对于人口规模集聚的认识也发生很大变化,在日本1976年的第三次首都圈计画中,认为东京都人口过于集中,需要疏解,并用 “一极集中”来阐述这一问题。而到1986年第四次首都圈计画时,对东京都人口规模的观点就开始有所改变,因为在经济全球化条件下,城市人口集中对参与全球城市竞争还有一定正面影响。此后编制的首都圈整备计画中,则更多强调东京都市圈的区域竞争力,而不是简单的疏解人口。当然,空间结构上来讲,还是希望建立一种网络化的空间结构。
通过回顾同时也可以发现,对于一些问题,比如人口过度集聚的问题,规划一直也没有完全解决。东京都市圈和东京都中心现在集聚人口比之前还要集中,其聚集程度不仅与非都市圈区域之间的差距在不断增加。即使在日本的三大都市圈中,东京都市圈与大阪都市圈之间的差异也在增加,大阪都市圈此前可以与东京都市圈在一定程度上相匹敌,但现在其人口规模和作用都在明显下降。
下图所示首都圈内各都县人口的状况,大致可以看出东京人口仍然还是很集中。上面这条黑线是东京都的人口,下面三条是周边三县的人口,最下面是更远的四个县人口。虽然日本2005年之后全国总人口在减少,但是东京都及其周边的三县的人口仍在继续增加。
图6 首都圈1都+7县的人口数量变化 1950-2015
而下面这个图,蓝的部分是人口减少区域,红色是人口增加区域,由此同样也可以看出2000年以后,中心区人口一直在不断增加。
图7 东京都市圈各区市人口数量变化比较
最后,简要总结一下。在日本的制度环境下,其大都市空间结构,规划能影响的很少,更多是受到技术进步、土地价格、产业结构、人口结构和社会观念的影响。规划要改变这个趋势可能很难,但是可以对它集聚和扩散的程度或者结构进行一些引导或者限制。而且二者相对而言,对于东京都市圈,引导策略更强一些。
第二,规划对于问题的认识也是在发生改变。早期,专家、学者和政府在很多时候都强调大城市人口过多是一个问题,会导致严重的“大城市病”。当城市的公共设施供给和治理能力能难以满足高密度人口增长的时候,人口集聚确实会导致严重的城市问题,但是,当公共设施供给与治理能力与高密度人口匹配时,人口规模反倒会成为一个大城市重要的竞争力。东京都市圈规划政策的变迁就反映出这点,初期也是强调疏解,而由于中心区土地价格过高,居住环境不如郊区,所以很多居民向外疏解。之后随着通过城市更新等手段,改善城市中心区服务能力,同时也相应提升城市治理能力水平,反而吸引了更多居民搬入到城市中心区。
第三,对于东京都市圈,日本的中央和地方政府,对同样一个问题,认识也有差异。东京都政府更强调集聚的优势,强调城市再开发、城市集中程度。而对中央政府来说,则希望平衡、要疏解,最后在规划制定和实施过程中,各方策略也是不完全一样的。
演讲完毕,谢谢!敬请各位专家和规划同仁指正。
【附:讨论环节】
石晓冬
谢谢张磊老师!张磊老师把三个圈层分析得特别清楚。前一段世行专家来交流的时候问我们,你们北京在对标的城市里最关心谁?我回答说东京。但是听了张磊老师的演讲,我才知道东京心仪的是上海。
张磊
不是说东京觉得北京不重要,这里需要澄清一下。东京都认为其作为世界城市的竞争力来源,与纽约和伦敦遍布全球的金融、服务网络不同,主要依托日本东部腹地强大的经济总量才能够支撑其全球顶级世界城市的地位。其认为中国最有影响力、最有竞争力的腹地是长三角地区,而不只是上海这个城市,因此最有可能与其竞争全球顶级世界城市的是上海,而非北京。
施卫良
我想请问张磊老师,东京有没有“都”与“城”的关系,就是首都跟城市的关系?北京现在热烈讨论的是都与城的关系。
其实规划很大程度来讲不完全是科学与理性,而是各方利益的协调与博弈。在80年代之前,日本的中央政府也比较强势,主要体现在其对地方政府总体规划的最后审批权,以及大量的资金支持(如轨道交通的补助资金一度占到总投资的60%以上)。而80年代以来,日本经济发展放缓,地方分权运动兴起,中央政府的管制开始削弱,地方管制的力量开始增强。中央政府对于地方政府的很多规划权力都下放,其财政支出能力也相应削弱,地铁等补助资金下降至总投资的不足20%,所以其对地方发展的影响力也下降,东京都也是如此。
第二,可能因为中日两国规划背后的制度差异,所以关于“都”与“城”的问题可能也不一样。东京都长期承担着政治、经济、文化和科研多中心的作用,这几项功能很大程度上仍集中在东京都的23区内(大概600多平方公里),也就是类似与北京三、四环之内,但是聚集在不同的区,例如,中央政府办公主要集中在千代田区、东京都政府在新宿区、科研中心在文京区。日本执行首都功能行政中心等机构只包括办公,基本上没有附带的居住等功能,公务员除了政治领导(部委一把手)有官邸之外,其余行政官僚都是自己解决住房,当然政府也会提供很多补助,因此服务首都功能其所需要的空间区域并没有这么广,政府的空间扩张需求也不大。东京都内的公共服务主要还是由地方政府来提供,也包括为中央服务,除了一些特殊功能外,其余的居住服务都是与市民同样的待遇,不会专门为中央行政人员划出生活区,中央行政人员的待遇主要体现在收入、退休金和房屋补助等方面,依靠这些可以在市场上取得区位和质量比较好的住房。
第三,东京都的中央功能区域主要是基于其土地所有权,即所属地块是日本政府所有,还是东京都政府所有,还是市民或者其他机构所有,如果中央功能要扩展,也需要通过购买土地来实现。日本土地产权大致可以分为两类法人所有和个人所有,前者包括中央政府、地方政府、大学、研究机构、公司等。虽然东京区部整体而言私人所有土地面临比例占大多数,法人土地只占30%,但是在一些政府机关聚集的区域,尤其是中央政府聚集的千代田区,法人占有土地所有权则超过80%。
第四,东京都的首都功能疏解,主要是疏解工厂、研究所等等,总部一直都还留在市区,而且随着服务业的发展,东京都中心实际上是通过城市再更新等手段,以及市场机制,将中心区的功能优化,更适合居民居住生活。东京都政府与中央政府集聚的区域空间距离也就10公里,通过地铁之间交通联系非常便利。
对此问题,谭老师可能理解会更深刻一些。
谭纵波
从哪个角度看,其实它是一个社会结构变化的问题,这个问题直接回答非常难,间接可以说。中日同文,最大一个区别就是说,现代日本社会在道德层面上是继承了中国的传统,特别是唐朝的传统。但是在现代社会治理层面上,在法律层面上,它的制度是完全西化的,它真的是东西方结合,合二为一的。
也就是说,从人的角度来讲,主动服从中央的这种观念是根深蒂固的,但是从制度层面去看,分权又是他不得不进行的。2000年的时候,日本专门颁布了一个《地方分权法》,就城市规划而言,70%的权限在地方政府,也就是在市,20%在相当于我们的省,中央政府只保留了10%的权力。
我理解,刚才张老师说的,就是因为你必须要理解,这两个社会同样用汉字,但恰恰在现代社会治理层面上,是走了两个截然相反的方向,所以理解起来有困难。
整理人:伍毅敏(北京市城市规划设计研究院规划研究室)