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海南省自然资源和规划厅 关于公开征求《海南省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）》意见的公告

为贯彻落实《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）精神，规范市县落实耕地进出平衡，我厅联合省农业农村厅、省林业局起草了《海南省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）。

为充分发扬民主，调动公民有序参与地方行政规范性文件的积极性，经研究决定，现将该《工作指引》通过我厅网站全文向社会公布，广泛征求社会各方面意见，以便进一步修改。欢迎社会各界对该《工作指引》提出意见和建议。

单位和个人的意见与建议可以直接发送电子邮件，也可以书面形式寄送省自然资源和规划厅。截止时间：2023年3月17日，联系电话：65236056、65337757（传真）；邮寄地址：海口市美兰区美贤路9号海南省自然资源和规划厅313室，邮编570203；电子邮箱：hngttgbc@126.com。

附件：
1.海南省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）(征求意见稿）
 2.海南省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）反馈意见表

海南省自然资源和规划厅
2023年2月 15日

海南省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）（征求意见稿）

根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）文件精神，结合我省工作实际，现就我省实行年度耕地“进出平衡”工作，制定以下工作指引。

一、年度耕地“进出平衡”的内涵

实行年度耕地“进出平衡”是落实中央下达的耕地保护责任目标任务的一项关键性制度安排，各市县人民政府对本地区年度耕地“进出平衡”负主体责任。年度耕地“进出平衡”是指耕地转为林地、园地、草地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过整治等方式补足同等数量、质量的耕地。年度耕地“进出平衡”包括“耕地转出”和“耕地转入”两个方面。“耕地转出”是指一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；“耕地转入”是指林地、草地、园地等其他农用地、农业设施建设用地以及现状建设用地等非耕地整治、开垦为耕地。

二、实施范围

“耕地转出”。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。耕地确需转出的，应当符合相关用途管制规则，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。质量较高、集中连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。

1.可列入“耕地转出”的情形。

（1）符合林业相关专项规划并明确实施位置，经批准占用一般耕地实施的国土绿化（含符合标准的绿化带、绿色通道）工程；

（2）符合农业农村相关专项规划并明确实施位置，符合相关用地标准，占用一般耕地新建畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地；

（3）符合农业农村相关专项规划并明确实施位置，家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、工商企业等通过流转获得土地经营权，将一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地的农业项目；

（4）符合农业农村相关专项规划并明确实施位置，为提升农村生产生活条件，占用一般耕地新建必要的农村道路、灌溉及排水设施、农田防护林等工程，或在实施高标准农田、全域土地综合整治、土地整治开发等项目时必要的配套工程设施占用耕地而项目区内耕地数量未实现自平衡的；

（5）符合水利相关专项规划并明确实施位置，新建水利水电工程中水库淹没区淹没的耕地；

（6）农民个体进行农业种植结构调整、林果粮间作及其他可能导致现状耕地减少的情形；

（7）国家规定需落实年度耕地“进出平衡”的其他情形。

2.不列入“耕地转出”的情形。

（1）不得将粮食功能主产区、纳入耕地保护目标的高标准农田、永久基本农田内的耕地转出；

（2）不得将未按规定清库的补充耕地项目等新增耕地和水田转出；

（3）不得以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用一般耕地挖田造湖、挖湖造景、种植草皮；

（4）不得超标准在铁路、公路等用地红线外以及渠两侧、水库周边建设绿化带占用耕地；

（5）不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；

（6）国家规定的不得“耕地转出”的其他情形。

上述耕地不得转出情形，不包含因违法违规行为、不可抗力等造成耕地转出，按规定可以不以占补平衡或必须复耕方式补足转出耕地，而可以以“进出平衡”方式补足转出耕地的情况。

（二）规范“耕地转入”。“耕地转入”应注重优化耕地空间布局，提升耕地质量，实现耕地集中连片、规模种植。

1.不列入“耕地转入”的情形。

（1）在25度以上陡坡地上整治、开垦的耕地；

（2）在河道、湖区、沙荒化等土地上整治、开垦的耕地；

（3）整治修复不达标等污染地整治、开垦的耕地；

（4）在生态保护红线、自然保护地、饮用水源一级保护区范围内整治、开垦的耕地；

（5）违规损毁规划林地整治、开垦的耕地。在现状林地上整治、开垦耕地的，需征求林业主管部门意见；

（6）不符合耕地调查认定标准的其他“耕地转入”情形。

2.可列入“耕地转入”的情形。

（1）整治、开垦坡度25度以内、土壤和水源条件较好的土地产生的耕地；

（2）从标注恢复属性地类范围整治、复耕耕地；

（3）整治、复耕 2017 年划定的永久基本农田数据库中的地块；

（4）鼓励各市县结合农业农村部门开展的“非粮化”整治、撂荒地复耕复种、整治“槟榔下水田”等专项工作整治、恢复的耕地；

（5）鼓励各市县结合土地综合整治、自然资源督察整改、专项整治等工作，积极恢复历史违法占用耕地，复垦拟退出的农业设施建设用地等整治、恢复的耕地；

（6）群众或单位等自发整治、恢复种植且符合纳入国土变更调查认定标准的耕地；

（7）符合耕地地类调查认定条件等的其他情形。

三、程序要求

（一）转出申报。“耕地转出”地块涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向乡镇人民政府申报；涉及其他土地的，由转出耕地项目实施单位或者经营者向乡镇人民政府申报。退耕还林的耕地转出由市县林业主管部门，水利项目淹没区淹没耕地由项目实施主体，分别向市县人民政府提出申请。

（二）转出审核。每年2月底前乡镇人民政府根据接收的转出申报需求，结合本乡镇耕地恢复潜力情况等，统筹提出实施耕地“进出平衡”的项目清单、规模、布局、时序和年度内落实耕地“进出平衡”的意见，上报市县人民政府。

（三）方案编制。每年3月底前市县级人民政府根据各乡镇、各单位提出的耕地转出需求，组织自然资源和规划、农业农村、林业等相关部门按照“以进定出”的原则，对转出地块的合理性和必要性、转进地块的可行性以及本市县落实“进出平衡”能力等进行充分论证，统筹考虑农民产业结构调整、撂荒耕地灌丛化、历史上耕地已种植幼林幼苗逐年成长变为林地园地等不可预见因素带来的耕地减少，编制年度耕地“进出平衡”总体方案。各市县为落实重大项目或特殊紧急项目，可单独编制项目耕地“进出平衡”方案并实施，但应在下一步工作中一并纳入总体方案。耕地进出平衡总体方案应当征求本市县农垦系统意见。

（四）方案报备。总体方案编制完成后5个工作日内以市县人民政府名义报省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省林业局备案。备案成果包括总体方案文本、矢量数据等。同时，总体方案成果由市县自然资源和规划主管部门在自然资源部“耕地卫片监督及耕地进出平衡监管系统”中上图入库，作为县域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的重要依据。

（五）方案修改。总体方案实施过程中，市县人民政府可根据工作实际需要对方案进行修改，修改情况应及时备案。

（六）方案实施。

1.耕地转出。转出耕地应依据总体方案实施，未纳入总体方案的，不得擅自转变耕地用途。水库淹没区、退耕还林、工商资本实施的设施农业项目等，应先落实耕地转入，再批准项目用地。其他纳入总体方案的转出耕地，应在总体方案明确年度内完成耕地转入。

2.耕地转入。转入耕地的整治开垦实施主体可以为工商企业等社会资本、个人或者县市区、乡镇人民政府以及村集体经济组织。转入耕地由整治开垦实施主体向市县自然资源和规划和农业农村主管部门申请验收，并按照国土变更调查地类认定标准等出具验收意见。转入耕地由市县自然资源和规划主管部门及时通过“耕地卫片监督及耕地进出平衡监管系统”落实备案举证。

四、职责分工

（一）省级层面。省自然资源和规划厅会同农业农村厅、林业局统筹全省耕地“进出平衡”工作监督和业务指导。同时，积极运用动态巡查、实地踏勘、耕地卫片监督等多种方式，对市县“进出平衡”实施情况进行监测检查。耕地年度“进出平衡”落实情况将作为重点内容纳入各市县耕地保护责任目标考核。

（二）市县级层面。市县人民政府负责组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，负责实施过程的监管，并将转入耕地纳入田长制进行巡查监测。区和乡镇人民政府按照市县政府统一要求，对本辖区内的年度耕地“进出平衡”负总责，统筹职能部门落实“进出平衡”有关方案申报、方案实施、后期管护等工作。市县相关职能部门根据市县政府的要求按职责分工负责有关合法合规审查、规划合规性审核和技术审核、验收报备等工作。不设乡镇行政层级的市，乡镇政府的工作职责由相应区级人民政府承担。各市县可结合自身实际细化制定工作分工。

五、保障措施

（一）分类落实转入经费。按照“谁占用、谁负责”的原则，属于政府投资项目导致的耕地转出，耕地转入经费要纳入项目预算（概算）；属于工商资本或个体经营者投资项目导致的耕地转出，耕地转入经费由工商资本或个体经营者承担，或由其落实耕地转入。其他耕地转出除属于违法行为，依法应当复耕的以外，农民群众自发种植导致的耕地转出，转入经费由市县财政兜底保障。各市县可积极探索引入社会资本参与耕地恢复工作，并按约定取得合理收益。转入经费标准参照耕地开垦费和实际复耕复种成本由各市县政府确定。

（二）多渠道拓宽耕地转入来源。各市县要积极探索创新耕地转入途径，积极通过全域土地综合整治、高标准农田建设等方式，推动耕地有序集中连片落实转入；在符合国土变更调查技术规程的前提下，积极探索园粮间种（种植多年生经济作物覆盖度小于50%或小于合理株数70%）和林粮间种（乔木林郁闭度小于0.2）的模式，扩大耕地转入来源；要积极通过给予适当经济补偿、移栽移种、引入社会资本规模化商品化生产等方式，将现状非耕地逐步退出并复种粮、油、棉、糖、菜等符合耕地认定标准的农作物。

（三）积极探索易地指标交易。年度耕地“进出平衡”以本市县域落实为主，本市县域范围内无法落实的，可市县之间易地交易落实。耕地转入有结余的市县可以有偿方式将结余的指标出售给年度耕地无法落实“进出平衡”的市县。交易价格可参考当地耕地复耕成本加3至5年管护成本进行测算。交易市县双方政府应当签订易地交易协议，并向省自然资源和规划厅、省农业农村厅备案。各市县撂荒地复耕复种、整治槟榔“下水田”等新产生的耕地符合条件的，优先纳入易地交易。

（四）严格把关耕地转入质量。各市县要严把耕地转入质量关，仅完成清杂、推土或翻耕但未种植的，不得验收为转入耕地。要加强转入地块数据管理，利用“国土调查云”手机app，从不同角度现场举证恢复地块农作物种植状态，并在自然资源部监管系统报备，确保转入地块及时有效纳入国土变更调查。

（五）切实加强实施后监测监管。各市县政府要建立耕地“进出平衡”实施后监测监管机制，强化耕地流向动态监测，落实采取“人防+技防”工作机制，切实推动耕地保护“田长制”，利用卫星遥感、无人机等信息化手段，及时发现耕地流向问题，并向区、乡镇发布预警落实整改，防控好耕地“非粮化”趋势。省自然资源和规划厅将每半年左右结合自然资源部耕地卫片监督数据，向市县下发耕地转出疑似问题图斑，督促市县将耕地转出问题抓早、抓小。

（六）统筹协调避免一刀切。各市县要严格耕地保护责任，维护好群众权益，对各类违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，坚决守住耕地保护红线。同时，要坚持实事求是的工作原则，充分考虑耕地转出的历史因素，多以经济手段、市场化方式解决历史问题，维护好农民利益，避免工作简单粗暴，不搞“一刀切”。

本通知自印发之日起试行，试行期2年。国家另有规定的，从其规定。本文件由发文机关根据职责职能负责解释。

附件：
1.市县年度耕地“进出平衡”总体方案编制参考大纲
2.市县XX年度耕地进出平衡方案审批表
3.耕地转出项目申报表

附件1-1
xx市县年度耕地“进出平衡”总体方案编制参考大纲

1．总则

包括工作目的、工作范围、工作依据、工作任务、实施期限等内容。

2．基本情况

XX年度国土变更调查耕地面积XX 公顷（其中水田XX公顷、旱地XX公顷，长期稳定利用耕地XX公顷），耕地保有量目标XX公顷，XX年度耕地保护目标XX公顷，责任目标缺口XX公顷，永久基本农田保护任务XX公顷。

3．“耕地转出”情况分析

结合需求申报情况，分析“耕地转出”地块的面积、现状地类、转出后的用途；是否符合农业农村、林业等相关规划等。

4．“耕地转入”情况分析

以国土变更调查数据和耕地恢复潜力数据库为基础，分析“耕地转入”地块的面积、现状地类、拟转入的地类；是否符合农业农村、林业等相关规划等；是否与现有耕地集中连片，是否可以长期稳定耕种利用；明确“耕地转入”项目实施主体以及立项、实施、验收、纳入年度国土变更调查等时序安排。

5．耕地“进出平衡”情况分析

分析县域范围内“进”“出”地块是否数量相等、质量相当、布局有优化，水田转出与转入是否平衡；需向其他市县有偿易地落实进出平衡的，说明统筹平衡的规模，落实的区域。

6．资金测算

测算“耕地转入”项目实施费用，明确资金管理和使用安排。

7．保障措施

从组织领导、资金保障、部门分工、日常监管、年度检查考核等方面提出总体方案的实施保障措施。

附件：
1.耕地转入矢量范围
 2.耕地转出矢量范围

补充