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广东省自然资源厅广东省农业农村厅广东省林业局关于严格耕地用途管制有关问题的通知
粤自然资函(2022）434号

各地级以上市自然资源、农业农村、林业主管部门：

为坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，严格耕地用途管制，根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）精神（以下简称166号文），结合我省实际，现提出如下实施意见：

一、加强国土空间规划管控约束

（一）严格落实耕地保护任务。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序，统筹划定落实三条控制线，将耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，逐级签订耕地保护目标责任书，作为各级国土空间规划的刚性指标严格考核、一票否决、终身追责。

（二）强化国土空间规划管控。各地要依据国土空间规划和农业农村、林业等专项规划，加强对本地区城乡建设、国土绿化、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的管控。鼓励有条件的地区结合耕地后备资源潜力和耕地恢复潜力调查评价成果，编制耕地和永久基本农田保护利用规划，划定耕地集中整治区，引导耕地整合治理，优化耕地和永久基本农田布局，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。

二、严格落实永久基本农田特殊保护制度

（三）严格非农建设占用永久基本农田补划。各地要严格落实166号文关于永久基本农田的用途管制要求。已划定的永久基本农田，任何单位和个人未经依法批准，不得擅自占用或者改变用途。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，按照数量不减、质量不降原则，优先从永久基本农田储备区中补划；储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补足；县域范围内无法补足的，可在市域范围内跨县域易地补划，按程序报市审批并报省备案后实施。

（四）规范农田建设占用永久基本农田补划。土地整理复垦开发、高标准农田建设等项目在立项或规划设计阶段，应当进行耕地和永久基本农田平衡分析，因开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用和优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，由县级人民政府统筹在县域范围内落实补划任务。落实补划后，应及时更新永久基本农田数据库。

（五）健全和完善永久基本农田储备区制度。“三区三线”划定完成后，各地应将与永久基本农田集中连片或独立规模在3亩以上可长期稳定利用的现状优质耕地划入永久基本农田储备区，并按国家有关规定上图入库管理。土地整理复垦开发、高标准农田以及整治恢复增加的优质耕地，应当优先划入永久基本农田储备区。永久基本农田储备区范围内的地块按一般耕地管理，并应当结合年度国土变更调查成果进行动态更新。

三、严格管控耕地转为其他农用地

（六）明确耕地利用优先序。各地要严格落实中央关于分类明确耕地用途和利用优先序，以及166号文关于耕地的用途管制要求。永久基本农田重点用于粮食生产；高标准农田原则上全部用于粮食生产；一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕作层且不造成国土变更调查耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。禁止闲置、撂荒耕地。要依据国土变更调查、遥感监测等成果对高标准农田地类和种植情况进行核查，对不符合地类和种植要求的，按照国家要求稳妥有序、实事求是逐步整改。

（七）实行年度耕地“进出平衡”制度。严格管控一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地，确需转变用途的，应落实耕地“进出平衡”，补足同等数量、质量的可长期稳定利用的耕地。县级人民政府应当组织编制本行政区域内年度耕地“进出平衡”总体方案，并根据《广东省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）》（附后），对耕地转入、转出的数量、布局、时序予以落实并按规定上图入库管理。禁止借耕地进出平衡之机，随意调整耕地布局，将耕地上山上坡，或规避落实建设占用耕地占补平衡。对建设占用上一年度国土变更调查为耕地，但现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地，且未落实耕地“进出平衡”的地块，须按照耕地地类报批，并依法落实耕地占补平衡。

（八）调整完善设施农业用地管理制度。166号文件印发后，新增建设的畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施严禁占用永久基本农田。各地要积极引导设施农业使用非耕地，鼓励利用“四荒”资源；确需使用一般耕地的，在符合省规定用地规模标准的前提下，由用地主体向乡镇人民政府申报，乡镇人民政府提出落实耕地进出平衡的意见，报县级人民政府批准纳入年度耕地“进出平衡”总体方案并由乡镇人民政府备案后实施。乡镇人民政府应按规定将备案信息及时汇交县级自然资源主管部门，由其在自然资源部设施农业用地监管系统中上图入库。未经备案和上图入库的，管理中不予认可。对于166号文件印发前已在实施建设的设施农业用地，符合自然资规〔2019〕4号和粤自然资规字〔2020〕7号文件规定的，可继续按原有规定备案和上图入库。

四、改进和规范建设占用耕地占补平衡

（九）积极拓宽补充耕地途径。各地要积极引导在荒山荒坡上发展林果业，并鼓励将平原地区种植果树、林木的地块，逐步退出，整治为耕地；涉及将林地、草地整治为耕地的，应当符合林草管理相关规定。土地“二调”、国土“三调”及最新年度国土变更调查均为非耕地的地块，在符合生态保护要求的前提下，通过组织实施土地整理复垦开发和高标准农田建设等方式，经验收形成能长期稳定利用的新增耕地可选择用于占补平衡或“进出平衡”；土地“二调”为耕地、国土“三调”为非耕地，整治恢复为国土变更调查认定的耕地，可以用于“进出平衡”，但不能用于占补平衡；将土地“二调”、国土“三调”及最新年度国土变更调查均为非水田的地块按规定垦造为水田的，可用于占补平衡。

（十）严格耕地占补平衡监督管理。各地不得通过“进出平衡”等方式将新增耕地、水田转为非耕地、非水田，经国土变更调查认定转为非耕地、非水田的，不得用于占补平衡；已报备入库的项目，要相应核减补充耕地、水田指标。对补充耕地和垦造水田项目实行立项、实施、验收、报备、管护等全流程监管，并将项目名称、位置、面积等相关信息予以公开，接受社会监督。各地要压实补充耕地、垦造水田项目后期管护主体责任，按照“谁受益、谁管护”的原则，严格落实种植要求。充分利用卫片监督、国土变更调查等数据进行动态监测监管，组织开展年度巡察抽检，确保耕地占补平衡的真实性。

（十一）完善新增耕地核定工作机制。自然资源主管部门要将补充耕地和垦造水田项目管理信息与农业农村等有关部门共享。鼓励各地在已建成高标准农田项目区范围内，选择符合要求的现状非耕地地块，组织实施补充耕地和垦造水田项目，按规定核定新增耕地后，可用于耕地占补平衡。县级农业农村主管部门实施高标准农田建设项目涉及新增耕地和产能提升的，由县级农业农村主管部门向同级自然资源主管部门申请核定，并由其逐级报省自然资源厅复核认定后，纳入耕地占补平衡管理。

五、严肃处置违法违规占用耕地问题

（十二）严肃查处新增违法违规占用耕地行为。各地要结合卫片监督工作，切实加强日常巡查，做到早发现、早制止、早处理，按照相关法律法规及政策要求，准确判定并严肃查处“非农化”违法用地和“非粮化”违法违规用地，并重点查处新增乱占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、违建“大棚房”以及占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼等违法违规占用耕地行为。自然资源主管部门要加强卫片监督等数据共享，及时将涉农、涉林问题图斑数据移送农业农村、林业等有关部门。属于违规通过农业结构调整占用耕地的，由自然资源、农业农村主管部门按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等有关规定，依职责分别牵头督促整改；属于违法违规占用耕地绿化造林，超标准建设绿化带、绿色通道的，由林业主管部门牵头会同实施单位的行政主管部门督促整改。

（十三）严格落实违法违规占用耕地“增违挂钩”。对于违法违规占用耕地且未能消除违法状态的，省自然资源厅按违法违规占用耕地面积冻结所在地的补充耕地指标，并按违法违规用地面积的一定比例冻结其新增建设用地计划指标，组织对各地上报查处整改到位情况进行验收确认，并按规定解冻新增建设用地计划指标和补充耕地指标。对到期仍未解冻的用地计划指标直接扣减，并收回由省统筹使用；对已查处整改到位且符合条件补办用地手续的，按规定扣减补充耕地指标用于占补平衡。

六、严格落实耕地保护责任制

（十四）实行耕地保护党政同责。各地要切实承担本行政区域耕地保护责任，保障粮食安全。党委和政府主要负责人是本行政区域耕地保护工作的第一责任人。省、市、县各级党委和政府逐级签订耕地保护目标责任书，并对下一级党委和政府耕地保有量、永久基本农田保护目标任务完成情况实行严格考核。县级党委和政府要建立以乡镇为主体、以行政村为单元的耕地保护网格化监管机制，开展行政村耕地日常巡查检查，重点巡查耕地非农化、非粮化及耕地撂荒、破坏情况，健全耕地保护联动协作和违法违规占用耕地举报奖励制度。省级建立土地督察制度，对地级以上市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察，对发现问题的，责令限期整改；对整改不力的，进行通报约谈，严肃追究相关责任人责任。

（十五）强化耕地保护激励约束机制。各地要统筹安排财政资金用于耕地保护工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，重点支持耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；强化粮食种植导向和激励约束机制，对不符合严格管控“非粮化”要求的农业、林业扶持政策要及时调整，对不符合耕地用途管制要求的农业、林业生产经营活动，取消相关财政扶持资金，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法责令限期整改或治理。鼓励各地探索创新耕地保护补偿激励制度，对耕地保护工作成效显著的镇、村给予奖励，并将耕地保护责任落实情况与干部绩效评价挂钩。

（十六）加强耕地保护政策宣传引导。各地要加强耕地用途管制政策解读和宣传，深入乡镇、村、社区将耕地用途管制和耕地利用优先序要求传达到每家每户，广泛发动群众参与耕地“非农化”和“非粮化”行为监督。各地在严格落实耕地用途管制和耕地利用优先序要求的同时，要切实维护好群众利益，按照“系统谋划、先易后难、实事求是、统筹推进”的原则，分类别、分阶段、分步骤实施，坚决杜绝不尊重农民意愿、不顾客观实际、不把握节奏、不讲究方法，大规模、运动式、强行简单统一复耕，严禁欺上瞒下，弄虚作假。

本通知自印发之日起施行，此前有关规定与本通知要求不一致的，按本通知规定执行。

广东省自然资源厅
广东省农业农村厅
广东省林业局
2022年5月23日

附件：
广东省年度耕地“进出平衡”工作指引 （试行）

补充

一图读懂 |《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅 广东省林业局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》

日前，广东省自然资源厅、广东省农业农村厅、广东省林业局联合印发了《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅 广东省林业局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（粤自然资源函〔2022〕434号），既是严格落实国家关于严格耕地用途管制、严守18亿亩耕地红线的改革举措和现实需要，也是遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”的重要抓手。

制定背景

党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护做出重要指示批示，强调要严防死守18亿亩耕地红线，要确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少，要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，采取长牙齿的硬措施，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部和国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），明确提出实行年度“进出平衡”制度，并要求各地进一步细化“进出平衡”管制措施，全面实施耕地用途管制。为此，我省在全面贯彻落实部文件精神的基础上，结合我省实际情况，研究制定了《通知》，为各地严格落实耕地用途管制要求明确了方向和指引。

主要内容

▶强化规划管控约束，推动耕地集中连片保护。《通知》强调耕地集中保护的理念，突出国土空间规划对城乡建设、国土绿化、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的管控约束作用，鼓励各地依据国土空间规划，编制耕地和永久基本农田保护利用专项规划，划定耕地集中整治区，引导各地通过耕地恢复和进出平衡措施将细碎耕地逐步向耕地集中整治区聚集，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。

▶严格落实耕地利用优先序，探索永久基本农田易地补划。《通知》明确永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。进一步细化了166号文要求，明确非农建设占用永久基本农田在县域范围内无法补足的，可在市域范围内跨县域易地补划；农田建设占用永久基本农田无法在项目区内平衡的也须落实补划；应当划入永久基本农田储备区的优质稳定耕地（独立地块）最小面积是3亩，储备区内地块按一般耕地管理并结合年度国土变更调查进行动态更新。

▶聚焦政策可操作性，细化耕地“进出平衡”工作指引。《通知》注重行政逻辑和技术逻辑相结合，针对当前年度耕地“进出平衡”的关键问题，结合现行有关法规和政策规定以及我省耕地保护实际经验，制定了“进出平衡”工作指引，细化了“进出平衡”总体方案编制要点，并从“实施范围”“程序和要求”“职责分工”三个方面明确了耕地“进出平衡”的实施路径，为地方严格耕地用途管制和实行年度耕地“进出平衡”制度提供工作指引。对建设占用上一年度国土变更调查为耕地，但现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地，且未落实耕地“进出平衡”的地块、须按照耕地地类报批，并依法落实耕地占补平衡。

▶注重新旧地类衔接，严格耕地占补平衡监督管理。《通知》结合现行有关耕地占补平衡的政策规定，明确了“三调”前后耕地占补平衡的地类要求，其中“三调”前后均为非耕地的地块，新增耕地可选择用于占补平衡和进出平衡中的一种用途；“三调”前为耕地，“三调”后为非耕地的地块，恢复的耕地可以用于进出平衡，但不能用于占补平衡；“三调”前后均为非水田的地块按规定垦造为水田的，可用于占补平衡。强调对补充耕地和垦造水田项目实行立项、实施、验收、报备、管护等全流程监管，严格落实项目后期管护主体责任，主动公开项目信息，接受社会和群众监督。

▶落实党政同责要求，强化宣传引导和激励约束。明确各地要统筹安排财政资金用于耕地保护工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，重点支持耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设。强化粮食种植导向和激励约束机制，鼓励各地探索创新耕地保护补偿激励制度，对耕地保护工作成效显著的镇、村给予奖励，并将耕地保护责任落实情况与干部绩效评价挂钩。

工作展望

下一步，省自然资源厅将牵头抓好《通知》的落地实施工作，并在全省选择有意愿、有条件、有思路的市、县（市、区）组织开展耕地恢复及进出平衡示范点工作，推动各地积极创新探索，在牢牢守住我省耕地和永久基本农田保护红线的同时，为全国耕地保护监督工作提供“广东经验”。