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江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知

各设区市、县（市、区）自然资源主管部门、农业农村主管部 门、林业主管部门:

严格耕地用途管制，是守住耕地红线的改革举措和现实需 要，是遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的重要抓手。为 严格落实耕地用途管制制度，根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）精神，结合我省实际，现就有关事项通知如下：

一、充分认识加强耕地保护、严格耕地用途管制的重要意义

党中央、国务院高度重视耕地保护，要求严守耕地红线， 保障国家粮食安全这一“国之大者”。党的十八大以来，习近 平总书记对耕地保护作出系列重要批示指示，强调要严防死守

18 亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地 保护制度，18 亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且 必须是良田。各地要切实提高政治站位，深刻严格落实耕地用 途管制的重要战略，切实增强依法依规保护耕地的意识和自觉， 通过多种渠道和形式加强耕地保护宣传引导。要坚持底线思维、 问题导向，把耕地保护红线放在首要和优先位置，全面实施耕 地用途管制，严格管控耕地用途改变，确需改变的，必须相应 落实耕地“占补平衡”或耕地“进出平衡”。

二、强化永久基本农田特殊保护

各地要结合遥感监测和最新的年度国土变更调查成果，按 照国家明确的永久基本农田划定规则，查清永久基本农田现状 种植情况，全面梳理永久基本农田利用状况，明确可作为永久 基本农田的现状实有耕地范围。永久基本农田现状种植粮食作 物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作 物的，可以维持不变，也可以结合种粮补贴有关政策引导向种 植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少 种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食 与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。

永久基本农田一经划定，不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，不得种植造成耕地地类改变的 作物。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占 用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏 耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带； 严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施 和破坏耕作层的种植业设施。

已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或 者改变用途。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选 址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地 占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期 稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。新增的绿色通 道，要依法依规建设，确需占用永久基本农田的，应履行永久 基本农田占用报批手续。国土空间全域综合整治项目涉及永久 基本农田调整的按有关文件规定执行。农村道路不得占用永久 基本农田。土地整理复垦开发和高标准农田建设中开展必要的 田间道路建设以及灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等 配套设施的，允许少量占用永久基本农田，并在项目区内予以 补足，确实难以在项目区内补足的,在县域范围内同步落实补 划任务。

三、改进和规范建设占用耕地占补平衡

严格执行建设占用耕地先补后占和“占一补一、占优补优、 占水田补水田”要求，确保依法批准建设占用耕地足额优质补充到位。以耕地后备资源调查为基础，编制耕地恢复补充方案，加强补充耕地数量质量建设。在符合生态环境保护要求的前提 下，通过组织实施土地整理、建设用地复垦、未利用地开发及 高标准农田建设等多种方式，合理拓展补充耕地来源，经验收 可以长期稳定利用的新增耕地用于占补平衡。省级以上公益林 及重要湿地、自然保护地内的林地湿地、国有林场未经相关主 管部门同意的，原则上不作为补充耕地来源。健全完善补充耕 地立项、实施、验收、核定入库、后期管护等全程监管工作机 制。整合升级省级耕地占补平衡项目动态监管系统，实现“指 标使用+项目监管”的全程动态监管。

四、严格管控、稳妥实施耕地“进出平衡”

严格管控耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及新 增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种 植业设施等农业设施建设用地，确需转变用途的，应严格落实 耕地“进出平衡”责任。县级人民政府对耕地“进出平衡”负 总体责任，“耕地转出”的相关实施主体承担落实“耕地转进” 具体责任。农民个人在自己承包地上自行调整种植结构、造成 耕地地类改变的，应符合农业结构调整政策规定，由县级人民 政府统筹保障、“兜底”落实。

根据我省实际，制定《关于严格耕地用途管制落实耕地“进 出平衡”的实施细则》，探索建立耕地“进出平衡”指标交易 市场机制。各地要严格落实耕地“进出平衡”，县级人民政府 要根据相关要求，以年度国土变更调查成果为基础，结合本地实际，编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案，对“耕地转出”和“耕地转进”的数量、质量、布局、时序予以落实并稳 妥组织实施，确保有规划、有计划、有目标、有节奏的推进 落实。

实施耕地“进出平衡”是一项国家创新制度，务必遵循实 事求是的原则，科学审慎稳妥推进，坚决维护好群众权益，妥 善稳妥处置社会矛盾和历史遗留问题，坚决杜绝“简单化”、 “一刀切”。各地要严格耕地用途转用监督，切实防止借改革 完善之名，随意调整耕地布局，规避落实建设占用耕地占补 平衡。

五、规范完善设施农业用地管理

自然资发〔2021〕166 号文件印发后，新增的养殖设施和 破坏耕作层的种植业设施不允许占用永久基本农田。严格控制 新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地，实 施主体确需使用的，须符合规定并经县级人民政府批准纳入年 度耕地“进出平衡”总体方案、落实耕地“进出平衡”后，方 能向乡镇政府（街道办事处）申报设施农业用地审核备案。用 地审核备案通过后，县级自然资源主管部门须在部、省“设施 农业用地信息备案监管系统”中及时录入备案信息并上图入库。

对于自然资发〔2021〕166 号文件印发之前，经乡镇人民 政府（街道办事处）审核备案、已在实施的设施农业建设，符 合《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅关于规范设施农业 用地管理支持设施农业健康发展的通知》（苏自然资规发〔2020〕3 号）规定的，可继续实施；尚未备案实施的设施农业建设，在落实耕地“进出平衡”后，按照规定进行用地审核备案。

六、加强耕地综合动态监管

健全土地执法联动协作机制，进一步加强执法监管共同责任机制建设，严肃处置违法违规占用耕地问题。自然资源、农 业农村、林业主管部门按照职责分工，加强监督检查，对于违 法违规占用耕地行为，将依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及 时移送司法机关追究刑事责任。开展耕地动态监测，强化对耕 地“占补平衡”、“进出平衡”的全流程监管，采取现场踏勘、 抽验等方式进行检查。对未能落实耕地“占补平衡”、“进出平 衡”责任的，省级将冻结或扣减所在县（市、区）补充耕地储 备库相应的补充耕地指标。

本《通知》自下发之日起施行。

附件：《关于严格耕地用途管制 落实耕地“进出平衡”的 实施细则》（试行）

江苏省自然资源厅  江苏省农业农村厅  江苏省林业局

2022 年 5 月 6 日

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