土地股份合作制开启并着力推进了南海区的乡村工业化与城镇化进程。自2008 年以来,南海区依托土地股份合作制,围绕“三旧”改造与城市更新逐渐构建了“地方政府—集体经济组织—企业”和以土地开发收益为导向的“增长网络”。本文藉由瀚天科技城这一案例,分析了不同的利益主体基于土地股份合作制而在城市更新中所达成的利益平衡机制。结论主要包括三点:
(1) 半城镇化地区的城市更新可以在尊重并保持集体土地所有权的前提下,适度改变其运营模式,城乡建设用地“同权、同责”,统一规划、协同开发,共同建构城市产业发展平台,提升用地的集约节约水平。
(2) 集体经济组织已无法驾驭更为复杂的城市更新,集体土地的所有权与经营权更趋分离;瀚天科技城是镇(街)政府以综合效益为导向、对“集体土地上的城市更新”的选择性介入,将集体土地“准国有化”,重构了土地股份合作制,以实现“产业升级—城市转型—空间优化”的目标,规避了既往村级开发主体的短期主义行为,是城乡空间治理范式转型的重要创新。
(3) 城市更新仍与土地再开发的效益直接相关。在瀚天科技城模式中,地方政府、集体经济组织、企业等多元主体重新界定了一套新的基于土地股份合作制的产权关系和利益再分配的协商机制;而这一多元主体利益共享的协商沟通平台是南海区城乡治理范式创新的核心体现。