相比企业物流来说,社会物流系统不仅需要形成针对城市生产和生活活动的社会供应链保障能力,还应该考虑如何降低物流活动对城市所造成的负面影响。因此在城市规划中,需要结合城市的整体功能布局,设定城市物流活动的不同强度控制区,确定城市中基础性物流设施和货运通道布局,并在此基础上针对城市经济和社会活动正常运行保障需求,提供必要的土地资源和道路空间使用权配置。
在城市规划中是否需要考虑社会物流系统一直是个争议话题,相关争论主要集中于政府与企业在社会物流发展中的责任与关系。对此的思考首先需要从目前城市中物流系统发展所面临问题入手,现实中一系列与城市物流活动相关问题,值得引起规划部门重视。
① 对于与城市密切相关的重大交通枢纽所引发的物流活动缺少全局性优化,例如港口、铁路货运车站与相关的货运通道安排,脱离了城市整体用地结构,造成货物运输枢纽引发的交通活动与城市生活及商务活动之间的矛盾;
② 伴随中心城区土地价格的攀升,与城市生活和商业活动密切相关的物流中心(配送中心等)越来越难以立足,造成货物运输组织上的不合理,反而加大了中心城区交通负荷,路边分发快件等无序活动造成对城市环境的负面影响;
③ 与城市关联紧密的公路/道路卡车运输,恰恰是综合交通体系中最为散、乱、差的运输方式,通过平台模式对其进行集约化改造需要政府在资源配置等方面的支持;
④ 电子商务快速发展,需要通过相应配送网络优化来降低交通负荷和运营成本,这与城市公共服务体系布局有紧密关联,亟待做出合理的安排;
⑤ 城市是经济活动的主要节点,城市的活力在于为其他城市或地区提供产品和服务,由此产生市域范围内生产、商业活动与城市居民生活活动之间的矛盾与冲突,在保持城市发展活力的同时,尽可能降低物流活动的负面影响,构建可持续发展的社会供应链,成为城市发展过程中的重要课题。
显然,这些问题不能通过市场自发调节得到解决,而是需要通过公共政策干预加以节制和引导。城市规划所涉及的公共资源配置、空间功能管控等,则是相关公共政策的重要组成部分。
通过政府干预进行宏观调控以优化城市中的社会物流系统,并非一厢情愿的空想。伴随技术发展和市场的成熟,社会物流系统所涉及的相关企业结构已经发生了重要变化。在整个市场体系中一部分提供平台服务或者设施网络服务的企业,正在逐步对系统优化发挥重要作用。例如,阿里系菜鸟网对配送企业的服务组织与引导作用,普洛斯等物流地产商对物流企业的集聚引导作用,传化等物流设施及运输组织服务平台商对道路运输的组织引导作用等,使得社会物流系统的集约、整合和优化具有可依靠的运营主体,不再是理论空谈。为此,需要认真探索在城市公共治理理念指导下,通过政府与这类企业的协同实现城市空间治理。
由于社会物流关系到城市整体运行的众多方面,需要协调物流活动与城市生活的关系,需要通过土地等公共资源配置来支持合理的系统布局,需要超越企业视野综合平衡正面效应与负面影响的关系,需要与城市功能空间布局相互呼应,因此不可能在没有城市规划部门参与的情况下得到优化。
在现有城市规划工作中,存在与社会物流发展不相适应的许多问题。
① 用地性质——传统的物流用地一般归为物流与仓储用地,伴随城市规模扩展,中心城区的地价越来越难以为这类用地所承受,导致物流中心逐步远离中心城区,从而产生了不合理的低效运输。欧洲为了在中心城区解决物流设施用地安排所遇到的地价过高问题,提出了“物流酒店”的概念,即下层为城市生活物流设施,上层为商业设施,对于我国目前土地管理制度来说,这种混合开发模式是难以实施的。
② 城市规划中没有明确的空间货运活动调控战略,难以指导货运交通强度控制区与产业空间布局之间的协调,缺少全局性空间联系考虑的货运交通流,往往与沿线土地使用形成很强的冲突,与城市规划一定程度上脱节的广域运输体系(铁路干线、货运车站、公路货运枢纽等)与城市空间功能布局之间尚存在相当多的冲突。
③ 在规划整体空间结构中,缺少对于物流活动集聚方式造成的货运交通负荷影响评估,从而不能指导物流地产商(例如普洛斯)和物流设施平台商(例如“公路港”建设的传化物流、依托货运车站开发的物流园区等)在城市范围内的开发活动。
④ 伴随城市群的发展,许多重要的物流设施布局一般需在城市群范围内统筹,相关物流企业也是按照这一思路搭建自己的运营网络,这与以单一城市为对象的规划产生矛盾,从而导致政府规划与企业需求及行为的脱节。
社会物流的发展,越来越显现“流空间”【i】行为特征。企业生产过程与商品流通过程中所形成的空间“关系”,与城市网络具有紧密的关联。社会物流“流空间”通过“(物流活动)节点”与地理空间产生联系,社会物流的流空间“关系”,以及地理空间中的物流活动节点,共同引发了交通网络空间中的货物运输流量,从而对城市活动与空间结构产生正面和负面的影响。
与客运交通分析不同,社会物流研究中的行为主体是企业,社会物流需求预测需要建立在对相关企业行为研究基础之上,但是这恰恰是交通工程学科领域中有待改进的薄弱环节。将“空间(包括流空间和地理空间)”与物流运营网络研究结合起来,探讨空间中的物流企业行为,是城市规划理论发展中亟待解决的问题。
i 流空间是一种相对于地理空间的新空间逻辑(Taylor et al., 2010)。当前对流空间的研究既包括理论上的总结和演绎,也包括以流空间为视角进行的实证研究。理论研究的开创者主要是Castells(2001),实证研究方面较有代表性的是英国拉夫堡大学的 GaWC 研究小组和欧洲多中心巨型城市区域研究团队 Polynet。