——以南宁市基本生态控制线规划为例
作者:何舸(中规院深圳分院 城市基础设施研究中心)
面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,我国不断加快生态文明建设步伐,将生态保护与建设提升了到国家发展战略的高度。2016年3月,南宁市人大常委会批准《南宁空间发展战略规划》,南宁市社会经济将再次迎来一个快速增长阶段,城市生态环境也将不可避免地面临新一轮冲击。当下正是南宁构建城市生态安全和城镇空间拓展新格局的关键时期。
城乡生态空间体系的若干概念
在本项目中,主要包括城乡生态空间管控体系中的5个基本概念。基本生态控制线是围绕保护重点生态要素划定的城市开发边界控制界线,即城市空间增长的终极边界。基本生态控制线涵盖了区域优质的自然生态资源、历史文化资源,是重要的生态功能区和生态敏感区,分为一级管制区和二级管制区,具有刚性约束和弹性控制双重属性。
基本生态控制线定义
城市增长边界是在城市开发边界之内,根据一定时期社会经济和城市发展状况预判,划定的规划期内建设用地规模线。生态保护红线是区域生态安全的底线,主要包括自然保护区、饮用水源保护区、森林公园及其它生态高敏感区。耕地红线主要包括基本农田保护区和成片一般农田。
城乡生态空间管控体系示意
山水园林城市面临的生态挑战
生态宜居是城市持续发展的基础,也是城市竞争力的重要体现。南宁市是广西首府和环北部湾沿岸重要经济中心,满城皆绿,四季常青,山河湖溪与绿树鲜花交相辉映,拥有“中国绿城”和“生态园林城市”的美誉。
城市规划区生态系统分布图
上:民歌湖 / 中:邕江 / 下:大王滩水库(图片来源网络)
然而,长期以来南宁城市建设高速发展累积下来的许多生态矛盾与问题,仍有待进一步解决。如城乡建设用地快速扩张,生态用地被严重侵占;生物生境破碎退化,生物多样性降低;内河水生态系统严重受损,夏季热岛和秋冬灰霾现象明显等。
1995~2014年城市规划区聚落用地演变图
左上:如火如荼的城市开发建设 / 右上:城郊地区的速生桉
左下:生态系统受损的城市内河 / 右下:秋冬季节灰霾现象
城市生态空间规划的实践探索
规划的整体思路是按照“山水园林城市,生态宜居南宁”的目标定位,在生态安全格局构建的基础上,将对生态保护、城市安全具有重要作用的生态保护要素纳入基本生态控制线范围,进行分区管控,最后形成图则。
基本生态控制线划定技术路线
生态优先
分层次综合构建区域生态安全格局
基于规划区生态环境特征,通过生态敏感性和生态服务价值综合评价,识别出关键生态节点与生态廊道,构建“一轴、一环、五区,多廊道、多节点”的规划区生态安全格局。
规划区生态安全格局
承接规划区生态安全格局,基于山、水、林、田、湖等生态要素,统筹中心城9个生态空间子格局,结合未来城市发展方向,综合构建“一轴、一环,两山、六楔,多廊道、多节点”的中心城生态安全格局,限定城市空间结构,让城市融入自然,让山水嵌入城市。
中心城生态安全格局
底线约束
以生态资源承载力为前提划定基本生态控制线
综合考虑水资源、生态足迹、碳氧平衡等生态资源承载力,确定生态用地(基本生态控制线)规模。在此基础上,根据有关法律、法规,结合相关规划要求,将对生态保护、城市安全具有重要作用的生态空间纳入基本生态控制线范围,并划分为生态保育用地、休闲游憩用地、安全防护用地、农林生产用地、其他用地5大类以及21小类。
统筹兼顾
基于多规融合进行统筹协调
通过统筹兼顾生态保护和城市发展的需求,协调已批复的土规、总规、控规、专项规划和重大建设项目,并反复征求行业主管部门及和各级政府(管委会)的意见,最终确定基本生态控制线范围。
规划区基本生态控制线规划图
多维管控
构建基本生态控制线多维管控体系
为进一步加强对中心城城市建设的管控,在中心城及周边生态敏感性较高的区域,编制基本生态控制线管控导则和生态保护要素分类管控导则,实行分级、分类、弹性管控和动态调控。
分级管控:一级管制区内,实施生态功能全方位保护,严格控制各类开发建设活动;二级管制区内,以生态保护为主,严格控制有损生态系统服务的开发建设活动。
分类管控:由环保、国土、林园、水利等相关行政主管部门,依据行业法律、法规对各类生态保护要素实施管控。
左:中心城及周边区域基本生态控制线规划图 /右:生态保护要素分类图
弹性管控:一是定界落地的二级管制区实行弹性管理,允许少量建设;二是为应对未来中心城空间发展的不确定性,在基本生态控制线刚性框架约束下,设置一定规模的弹性生态用地空间,只控数量,不控空间,由片区控制性详细规划在空间上落实。
动态调控:建立基本生态控制线的动态优化调整机制,严格按照调整程序,明确流程及主要责任单位,确保长效、科学管理。
生态修复
分类制订生态修复对策
针对位于基本生态控制线内、生态系统受损严重的重点区域,分类制订生态修复与改善对策,包括环城绿楔、饮用水源保护区、重点河湖、关键生态节点4类。
制度保障
建立规划实施保障制度
立法保障:出台《南宁市基本生态控制线管理规定》,明确管控范围、部门责任、建设活动准入条件和操作程序等。
部门联动:建立管理部门联动协调机制,以市长为召集人,相关部门在职能范围内履行管理职责。
生态补偿:在南宁六城区试行生态补偿转移支付制度,建立多层次、多渠道的生态保护补偿机制。
结语
2017年2月,中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,再次强调对重要生态空间的严格保护。基本生态控制线在生态保护红线的基础上,纳入对保障城市生态安全具有重要作用的城市绿线、耕地红线等内容,是对生态保护红线制度的补充和完善。在协同推进新型城镇化和生态文明建设的新常态下,编制并实施基本生态控制线规划成为保障“山水林田湖生命共同体”的重要途径。
项目组主要成员:徐建杰、何舸、俞云、蒋国翔、谭敏敏、王成坤、曾胜、刘少萍、牛宇琛、韦洁、张月金等。
(除特殊标注外,文中图片均源自《南宁市中心城生态安全格局研究及基本生态控制线规划》。)