基于上述研究结论,特提出以下规划建议:
(1)倡导多元的价值取向,摒弃单一的、以增长为导向的价值观是我国应对收缩城市最重要的改革方向。以伊春为例,尽管其人口自20世纪80年代末起已开始收缩,但《伊春市城市总体规划 (2001—2020)》提出其 2005 年市域人口为 133 万,2020 年将达 140 万,事实上2010年人口普查时仅为115万。出现这种问题的原因是多方面的:一方面,地方政府认为人口收缩是其执政的失败,对此讳莫如深;另一方面,由于规划人口数量直接决定了建设用地规模,即决定了城市未来很长一段时间内的土地财政及发展空间,因而规划人口总是在不断增长;此外,上级单位在规划审查环节中把关不严也造成了规划人口的失真。基于此,社会各界有必要倡导更为多元的价值取向,因为为收缩城市编制收缩的规划并不是一种失败而是一种勇于面对现实的举措。目前从伊春的人口年龄结构看,未来如果没有大量人口迁入,其人口将持续收缩,这已经在2015年的1%人口抽样调查中得到体现。因此,今后在当地的规划编制中必须正视人口问题,并应清楚地认识到人口收缩将会持续较长的时间。此外,还需要健全法律法规,未来在总体规划的审批环节,各级部门需要严格把关、审核规划预期的人口与用地规模,多次审批不严的单位需要承担法律责任;在实施环节,上级部门应当定期组织规划评估,对于难以达到规划预期人口的城市,可以对其提出重新开展规划编制的要求;对于多次出现规划城市的人口难以达到规划预期的规划编制单位,上级主管部门可以暂停或吊销其从业资格。
(2)倡导精明收缩,关注城市的品质提升而非规模增长,是我国应对收缩城市的主要对策。在《伊春市城市总体规划 (2001—2020)》中,为了扩大伊春中心城区的规模,规划将伊春区、乌马河区和翠峦区三个原先在建成空间上并不接壤的区划为中心城区,使得城市的空间结构被迅速增大,同时为了加强三区的联系,城市的基础设施建设需要投入巨额的资金,城市东西向的通勤压力也迅速增加。事实上,伊春拥有极佳的旅游资源,将资金用于改善现有城市内部的基础设施,提高城市的游客接纳能力,挖掘现有的旅游资源,远比传统的卖地建楼的经济发展方式来得明智。
(3)倡导规划都市农业,拆除并绿化收缩城市内废弃的建筑物是处理之前规划失策较好的对策。从伊春产业发展上最近出现的“退二进一”及农业发展相对较好的情况看,规划可以考虑建设更多的农业产业园,上级部门也应解决目前城乡之间只允许单向流动的问题。打开由城入乡的逆城镇化路径,对于像伊春这样城镇化水平远高于工业化水平的地区而言,也是促进地区发展、解决城镇剩余劳动力就业问题的新思路。此外,由于之前的规划往往只关注建成空间的增长而忽略了人口负增长的现实,目前城市中有很多长时间停工、空置和废弃的建筑,不仅破坏了自然景观,也容易成为社会治安的隐患,最理想的方式是将其拆除并对场地进行生态修复。但由于产权问题,停工、空置和废弃的建筑在我国的规划管理中还相当棘手,今后应当通过完善立法来解决这一问题。
(4)倡导区划调整,实行撤区设镇,建立多级的城镇体系,是在区域规划层面改变过去东北地区许多资源型城市计划经济残留体制的好方法。伊春应尽快实现改革,建立正常的政府职能体系,改变现有林业局与人民政府“两块牌子,一套班子”的局面。伊春的城镇体系规划应当加强中心城区及个别重点城区的发展,通过集中产业与公共服务设施等资源,引导人口在空间上的重新分配,从而改变原先服务于林业生产的分散、均质的城镇体系。在行政区划上,建议除目前构成伊春中心城区的区(县、市)外,剩余十余个区(县、市)可以先撤区设镇,再合并成2~3个区(县、市),并将其城关镇设置在目前规模较大的区中,从而构建等级明确的城镇体系。