在新型城镇化背景下,如何加快农业转移人口的市民化是当前城市政府面临的重要挑战,而社会适应和社会融入则是城市移民真正实现市民化的必要条件。本文基于对四大城市群流动人口的问卷调查,分析了城市移民社会融入的基本状况,以及住房来源和社区环境与城市移民社会融入程度的关系,并试图在此基础上提出相应的规划政策建议。笔者认为,要推动新型城镇化、促进农民工市民化,应当在现有的户籍制度改革和公共服务均等化等政策体系外进一步强化城市规划的作用,通过保障性住房和包容性社区规划,促进移民在日常生活和交往中融入城市社会,从而强化城市身份认同和归属感。
首先,不同区域或规模城市移民的社会融入程度有较大不同。因此,不同城市在流动人口社会融入方面的规划应对策略应有所不同,需要根据自身特点和流动人口融入的薄弱环节来改善流动人口市民化政策。从调查结果看,中等城市内流动人口的社会融入状况最好,这可能与不同区域和城市的经济特点与就业结构、流动人口的语言差异、城市户籍制度与福利政策的开放性等因素均有关系。因此,国家的新型城镇化规划应当以强化中等城市对农业转移人口的吸引力为重点,特别是加快发展特色产业、改善市政基础设施和公共服务资源配置,以引导我国人口迁移方向,提升城镇化质量。相比较而言,东部发达地区的特大城市尽管是“乡—城”移民的主要方向,但移民融入状况最差,特别是近期主要特大城市纷纷出台人口疏解政策,强化人口调控,这可能更进一步强化而非削减对流动人口的社会排斥,不利于“包容性城市”目标的实现。
其次,打破住房机会和居住区位的隔离对鼓励移民群体融入城市的作用不容忽视。研究表明,居住在正式住房中的移民在日常生活中与本地人的互动更为频繁,并表现出更强烈的城市归属感,城市融入程度更好。有研究发现,这可能是因为有更强烈定居意愿的移民群体希望通过自己的努力获取正式住房,但从调查中可以看到,有54.7%的受访者表示希望在城市中定居,却只有15.1%的受访者能够居住在正式住房中。
综上所述,应当通过城市规划和住房政策赋予移民群体更多的住房选择,让有定居意愿的进城务工人员获得进入城市正式住房体系中的机会,在混合居住的社区环境中得到更多与本地居民交往的机会,以促进移民的社会适应与心理认同。近年来,国家政策要求各地应当将非户籍常住人口纳入住房保障范围,但目前保障性住房政策主要采取政府主导建设和实物配租的供给方补贴模式,实际上难以负担如此大规模的移民群体的住房需求。因此,亟需尽快设计一套面向流动性更强的低收入移民群体的保障性住房政策工具,特别是引入以租房补贴为代表的需求方补贴工具,鼓励获得租房补贴的移民家庭在正规住房市场中寻找适当的租房机会。同时,目前广泛采用的集中新建保障性住房项目的规划模式往往导致保障性住房集中布局在城市外围地区,对于就业机会导向的移民群体难有吸引力。未来的保障性住房规划应当在区位选址、户型设计及设施配套上更加考虑移民群体的人口结构特点和就业岗位分布,特别是发挥区位更好的存量住房的作用。
更为重要的是,社区是“乡—城”移民生活的落脚点和城市融入的起点。良好的社区治安、社区公共空间、公共服务设施可达性及邻里交往有助于“乡—城”移民适应城市社会并建立心理上的城市身份认同。因此,包容性的社区规划和建设能够为移民参与社区互动、公平享受公共服务设施提供机会,对促进移民的城市融入至关重要。例如,移民聚居的社区可以加强社区内环境整治、改善社区治安状况,注重儿童游乐设施、老年健身设施与社区公园等公共空间的营造。通过社区物质环境的改善,辅之以面向移民群体的社区活动组织,从而促进跨群体的邻里交往,提高移民的城市归属感。此外,城市公共服务设施规划应当注重改变公共服务设施过于集中在城市中心区和移民聚居区等城乡结合部设施严重缺失的不均衡格局,通过完善社区周边公共服务设施来鼓励移民走出社区,在更大范围内参与并融入城市社会。