地方特别是基层的探索创新是改革的最大动力和不竭源泉,“多规合一”也不例外。
进入新世纪以来,面对“多规”重叠冲突的问题日益加剧,一些地方自行组织开展了不同形式的“多规融合”或“多规合一”探索,尝试在不取代任何一个法定规划的前提下,通过建立一套规划协调机制,来弥补现行规划体系的不足。初期探索主要在城市总体规划(“城规”)与土地利用总体规划(“土规”)之间展开,称为“两规合一”;之后,增加了国民经济与社会发展规划(“经规”),变成“三规合一”;再往后,陆续又有环境保护规划、主体功能区规划等加入其中,相继出现“四规合一”、“五规合一”,乃至“N规合一”。但核心仍然是“城规”、“土规”以及“经规”。
前期探索较有影响的,主要有浙江省、武汉市、上海市、深圳市、广州市和重庆市。浙江省从2004年着手探索“两规”衔接,其特点是以县市域总体规划为平台,推进“城乡全覆盖、空间一张图”;2006年,浙江省建设厅和国土资源厅联合出台《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》,并指定了第一批“两规”联合编制试点县市。武汉市国土资源和城乡规划长期合署办公,借此优势,先后同步编制和修订了两轮城市总体规划和土地利用总体规划,探索建立“两规”统一管理的机制和路径。上海市在2008年政府“大部制”机构改革中组建了规划和国土资源管理局,之后开展了“两规并行、区镇同步”探索,其核心成果是制定全市城乡建设用地“一张图”及“四条控制线”,即城乡建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线和基本生态空间控制线。深圳市2009年经国务院批准,获得了以深化行政管理体制改革为首要任务的6项改革试验权,其中包括增设新型功能区,以此为契机,探索编制了全区或片区层面的综合发展规划。广州市近年来以“空间差异比对”为重点开展“三规合一”,形成“五个一”成果体系,包括一张图、一个信息联动平台、一个实施方案、一个技术标准、一个管理规定。重庆市2008年初经国务院批准设立统筹城乡综合配套改革实验区后,开展了区县层面的“四规合一”(也称“四规叠合”),以促进产业发展、城镇建设、国土利用、环境保护等相互衔接、协调发展。
总体上看,前期探索在强化各类规划协调衔接、优化规划协调技术路径、创新规划组织协调机制、完善“多规”实施管理流程等方面取得了一定进展,积累了重要经验。但这种自发性探索也存在明显不足,突出表现为重开发轻保护、重指标轻结构、重显绩轻隐绩;对有关技术性问题探索比较集中,而对深层次矛盾则很少触及。有的趋利性色彩浓厚,借“多规合一”探索之名,行扩大建设用地之实,短期政绩规划、局部开发规划、长官意志规划有所抬头。前期探索的有益经验值得珍视,其苗头性、倾向性问题亦不容轻视。
自2014年始,“多规合一”进入国家部门指导下的地方试点阶段。2014年8月,发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部部署28个市县开展“多规合一”试点,到2015年底多数试点完成任务。我们对浙江嘉兴、湖北鄂州、陕西榆林、山东桓台、广东南海、重庆江津、四川南溪等7个市县试点成果进行了系统总结。总体上看,7市县把握方向,着力创新,深化了“多规合一”探索,形成了一套可复制、可推广的经验,可归纳为“七统一”:
——确立了统一的空间规划功能定位。明确空间规划具有长远性、综合性和约束性,是空间资源开发、保护的上位规划,与经济社会发展规划既相互联系,又分属不同规划类型。其基本功能,一是战略引领,促进国土空间开发格局优化;二是底线管控,划定生态红线、基本农田保护红线、城市增长边界;三是开发统筹,协调生产、生活、生态空间;四是公益保障,合理配置基础和公益设施空间;五是综合整治,科学安排城乡土地整治和生态环境修复;六是政策引导,制定实施差别化土地利用和生态环境政策。
——建立了统一的空间规划体系。首先,将“形成一套多规共遵的国土空间综合规划”作为“多规合一”的基本目标;其次,横向处理好各类规划之间的关系,国土空间综合规划在空间规划中处于核心地位、起总控作用,但不排斥或取代其他法定的空间规划,必要时可制定专项规划、详细规划;通过5年一次的评估调整,做好与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面的衔接;第三,纵向处理好各级规划之间的关系,下级规划不能突破上级规划的约束性内容,可以同步编制、上下结合。
——强化了政府的统一组织领导。在组织保障上,党委加强领导,政府统一组织,部门分工协作,强化绩效管理;在工作方式上,坚持政府主导、部门协同、上下联动、科学论证、公众参与;在技术路线上,强调统分结合、底线管控、空间协调、资源整合、开门规划,同时积极探索各具特色的规划路径,从而为整合行政资源、协调利益冲突、强化成果衔接、形成政策合力提供了组织保障。
——夯实了统一的规划编制基础。统一规划期限,以2030年为规划远期目标年,2020年为规划近期目标年。统一用地分类,以现行土地利用现状分类为基础,再结合土地规划和城市规划用地分类进行细化。统一空间数据,以第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状数据作为基础数据,统一“多规”的空间数据坐标及其精度,以此为基础建立统一的规划管理信息平台。
——探索了统一的规划编制方法。梳理现行规划,分析“多规”差异,明确协调重点;开展资源环境承载力评价,确定适宜、限制和禁止开发空间;坚持土地利用总体规划“底盘”作用,落实约束性指标;协调“多规”标准,形成统一的规划用地标准;加强区域功能和战略定位研究,统一发展战略和目标指标;划定生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界,严格“底线”管控;实行开门规划,加强公众参与;建立统一的信息支持平台,提高空间治理能力和水平。
——提出了统一的规划成果要求。主要包括一本规划、一张蓝图、一套专题研究。“一本规划”总体规划(包括文本及说明)和若干专项规划组成。一张蓝图由总体规划图、专题规划图和基础图组成。
——健全了统一的规划管理机制。包括建立“多规合一”规划管理机构、健全国土空间用途管制制度、建设统一的规划实施管理平台、制定有利于规划实施的土地、财政、投资、环保等政策、建立空间规划实施跟踪评估考核机制等。
客观地说,受现行法律制度、行政体制、财税机制等制约,“多规合一”试点成果在开拓性、全面性、规范性上都不同程度存在欠缺,但瑕不掩瑜,试点实践确实迈出了重要一步,这个“躁动于母腹中的快要成熟了的婴儿”正带给我们欣喜和希望。