2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、绿色城市研究所副所长徐辉、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将王凯副院长题为“新时期中国城市规划思路的转变”的报告做一整理,以飨读者。
2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。
签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、绿色城市研究所副所长徐辉、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将王凯副院长题为“新时期中国城市规划思路的转变”的报告做一整理,以飨读者。
一、近40年中国城镇化的发展概况
过去40年中国城市发展的特征是增长
在过去,特别是1978年以来,中国实行了改革开放政策之后最大的一个变化就是中国的城市进入一个快速的发展时期。在过去30到40年里,一个重要的主题词就是发展,而且是在工业化推动下的城市快速发展。这一点从图1中1978-2012年间我国进出口总额和增长率的变化中也可以得到印证。
在空间上,发展的方式是以出口加工为主的各级各类开发区(如经济技术开发区、高新技术开发区、保税区等)以及以房地产开发为主的中国城市新区的建设。在这个过程中,上亿的农村务工人员进入到城市里,为中国的工业化和城镇化发展提供强大的劳动力资源,这也是过去30年到40年里很重要的一个特征。一个比较有趣的现象就是从1981年到2014年,中国城市的建成区面积有了很大的扩展。具体体现为城市的建成区面积从过去的0.7万平方公里增加到了4.9万平方公里,变为了原来的7倍,这个面积是非常大的。从图2中的红色点点也可以看出,各级各类的开发区已遍布中国的大地。
图1 1978-2012年我国进出口总额及增长率概览
图2 1978年以来各级各类新发开发区空间分布格局
(资料来源:住建部城乡规划司专项报告2015.)
城市蔓延与空间结构调整是主旋律
以深圳为例,1982年、1996年的两版总规典型地反映出我国城市空间的扩展和结构性变化。这两张图是由中国城市规划设计研究院(以下简称“中规院”)于1982年和1996年做的深圳市城市总体规划图,在同样比例尺下,可以看到在1982-1996年间,深圳市的城市空间蔓延和扩展成为了原来的若干倍,人口也从最初的几万人的小镇发展到现在已经超过了一千万人。当然,仅以深圳这样一个比较特殊的城市来论述在中国城市在过去三、四十年内的扩展还不具有广泛的代表性。
图3 1982年深圳市总体规划
图4 1996年深圳市总体规划
再以苏州市为例,图5是中规院曾经在苏州做过的一组规划图,也是我们在研究过程中经常引用的一组图。通过对比可以看出,城市扩张的特征很明显。如图中所示,1986年时集中红颜色的地区就是当时的苏州,到了90年代初、90年代中期以及2000年前后,红颜色地区已经呈现倍增的态势。而这种现象不仅仅是出现在苏州,它在中国的广大地区甚至包括北京都有出现。在这个过程中,还有一个很重要的时间点就是2010年,具体体现为:在2010年前后,中国的城镇化率已超过了50%,实现了从过去几千年以农业为主的“乡土中国”在历经30年经济快速发展、农民大量流动的“流动中国”后向“城市中国”过渡的一个重要转变。对于中国的城市化进程而言,具有划时代的意义。
图5 近20年苏州市的城市扩张
图6 城镇化过程的S形曲线(左);图7 1978年-2013年城市数量变化(右)
2020年以前中国人口流动的主要趋势
图8是我们在若干年前的一项研究中做的一个预测,即结合2002年统计数据中中国城市人口(5.02亿)和农村人口(7.82亿)的规模,预测到2020年中国的城市人口和农村人口将分别达到8.3亿和6.2亿。在近期一项研究中,我们又有了一项新的预测——到2030年前后,中国的总人口将达到一个基本稳定的状态。在这个时期,中国的城市人口和农村人口预计将分别达到9-10亿和4-5亿。总的说来,在未来的15年到20年间,中国的城镇化发展还存在着很大的发展空间,但同时这也是我们目前在发展当中所面临的巨大挑战,无论在经济建设还是环境保护方面。
图8 人口预测图
资料来源:国家中长期科技发展规划战略研究专题报告之十一
二、2015年中央城市工作会议的新要求
建国以来,中央政府在历史上开过四次城市工作会议。前两次在20世纪60年代初,第三次是在中国历史的一种重要时间点上——1978年,是中国开始实施改革开放、确定了以经济建设为主的思想路线的一年。现在,时隔37年,在2015年12月,中央政府又召开了第四次城市工作会议,且中央主要领导同时参会并发表重要讲话,说明中国的城市发展已经到了转折的关键时期。在我看来,这次会议的主要目的是因为中国的社会发展到了一个城市型的社会,而在过去的三十多年中快速城镇化的发展积累了大量的问题和矛盾,而这些问题和矛盾急需我们转变原有的发展模式、建立新的发展理念和发展方式。一言以蔽之,就是创造优良的人居环境是未来中国城市发展的一个主题。
在这次会议上也涌现出很多颇具开拓性的提法,包括要把握城市的发展规律。特别是提到城市发展是一个自然过程,有其自身的规律。我们必须认识、尊重、顺应城市的发展规律,端正城市发展指导思想,切实做好城市工作。同时也强调要把城市发展和经济发展结合起来,还要注意城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程,不仅人口和用地要匹配,城市规模也要同资源环境承载能力相适应。而实现这些,还需要做到五个统筹。如空间、规模和产业三大结构的统筹,规划、建设和管理三大环节的统筹以及政府、社会和市民三大主体间的统筹合作等。
此外,这次会议上在城市建设方面也提出了一个非常重要的原则,就是在过去30年不断扩张规模的基础上,我们要进行调整。首先是总量上要控制,其次要更多地利用既有的存量,对一些工业区或者旧城进行更好地二次开发和利用,再者就是增量要控制,不做太大的增量,但最关键的还是要提高城市发展的质量等。在规划方面,这次会议也特别提出要做好国家新型城镇化的顶层设计以及与相关城市规划工作的衔接;同时也特别提出要增强城市规划学科以及工作的科学性和权威性;要全面开展城市设计工作;在建筑的设计指导方针上也从原有的经济、实用、美观转变为经济、实用、绿色、美观,突出了“绿色”这一重要原则。此外,本次会议也提出了要提高城市的建设水平,如加强城市地下和地上基础设施建设、加快城镇棚户区和危房改造、推进城市绿色发展和生态环境保护等;要提高城市的管理水平,如要着力打造智慧城市、加强城市公共管理、全面提升市民素质等。
三、转型发展时期城市规划的新趋势
政策调整
在转型发展时期,也即经济转轨时期,城镇化发展到了中后期阶段,我们也出现了一些新的情况,比如政策方面的调整。在前30年,我们的规划工作,我个人认为主要是为经济的快速发展提供空间供给,我觉得这是一个很重要的方面。而现在我们的工作开始逐步转换为在考虑经济发展的同时更多地考虑人的发展,即“以人为本、五位一体”。同时从服务经济发展转变为人民提供良好的人居环境。
理念创新
理念上的创新,主要包括:结合联合国1996年通过的《人居议程》,设立中国“人居环境奖”来推动为人居环境建设做出重大贡献的城市;着力推动1971年由联合国教科文组织提出的生态城市建设,强调城市发展的可持续,兼顾社会、经济和环境三者的关系,重视应对全球气候变化。此外,还包括我们为加强城市的信息化建设,推动城市交通、公共服务的信息化管理而提出的智慧城市,以及为期望城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”而提出的海绵城市等,这些创新的理念在我们新的规划工作中也在不断地贯彻和执行。
图9 IBM“智慧城市”核心理念图
方式转型
在方式转型上,要更多的把过去运用的改造自然转变为城市和自然的融合,提倡“设计结合自然”,保护地形特征;推广“低冲击开发”模式和绿色建筑应用。另外,要把过去我们对历史文化资源的盲目拆除和改建转变为在重视的基础上对其进行很好的保护和利用,具体体现为注重公共空间建设,提高人居环境质量;注重社区发展,提高居民生活的方便度;注重历史文化保护,提高城市文化内涵。
体制改革
除了上述提到的以外,还有一个很重要的同时也是中央政府最近在做的一项工作,就是结合我们多机构多部门的机制特色,进行行政体制的改革以及进一步的整合。具体体现为:改革多部门规划实现“一张蓝图干到底”,从法律、机构、体制和技术等各个层面,整合各类空间规划,形成统一的空间规划体系。
图10 “三规”编制、审批、监督、实施差异
图11 深圳市规划“一张图”系统平台
案例一:京津冀区域规划依据资源环境条件确定城镇发展规模:当我们在做新一轮的京津冀发展规划的时候,我们不是一上来就简单地做人口测算,而是根据京津冀地区的水资源条件、生态承载能力、环境容量等来反推我们这个区域的人口规模、用地规模和城市形态等,这都是一些新的思考和尝试。图12 京津冀区域资源环境条件分析以区域生态安全格局为前提,确定城镇开发边界。具体体现为在做用地布局之前,先构筑一个区域的生态安全格局,并以此为基础之来核定城市发展的一些边界。图13 京津冀生态安全格局注重大城市周边地区特色乡村的发展。过去在农村地区的投入太少,而现在我们需要更多地关注农村地区的公共服务的供给,提升城乡结合部规划建设和管理水平,推行社区化管理,加快城区基础设施和公共服务设施覆盖延伸;因地制宜,建设高品质、特色化小城镇和新农村。图14 高品质、特色化小城镇示例构筑以轨道交通为核心的交通网络。核心思想为更多的强调利用轨道交通构建地铁网、城际轨道网,而不是简单地只考虑以机动车为主的出行。强调围绕中心城市发展,来推进综合交通网络的互联互通,建设“轨道上的京津冀”。具体体现为以北京、天津、石家庄为中心,以客运专线、城际铁路为骨架,形成紧密连通周边主要城市的1小时可达交通圈。图15 京津冀交通运输大通道加强城市设计,塑造城市特色风貌。考虑到北京、天津以及周边地区有大量的历史文化资源要要进行有效的保护和再利用,在改造老旧城区的过程中,我们特别注重保护其传统格局与整体风貌,注重城市肌理修补,实施功能有机更新,同时保护历史街区、历史建筑,尊重原有建筑生态群落。
案例一:京津冀区域规划
依据资源环境条件确定城镇发展规模:当我们在做新一轮的京津冀发展规划的时候,我们不是一上来就简单地做人口测算,而是根据京津冀地区的水资源条件、生态承载能力、环境容量等来反推我们这个区域的人口规模、用地规模和城市形态等,这都是一些新的思考和尝试。
图12 京津冀区域资源环境条件分析
以区域生态安全格局为前提,确定城镇开发边界。具体体现为在做用地布局之前,先构筑一个区域的生态安全格局,并以此为基础之来核定城市发展的一些边界。
图13 京津冀生态安全格局
注重大城市周边地区特色乡村的发展。过去在农村地区的投入太少,而现在我们需要更多地关注农村地区的公共服务的供给,提升城乡结合部规划建设和管理水平,推行社区化管理,加快城区基础设施和公共服务设施覆盖延伸;因地制宜,建设高品质、特色化小城镇和新农村。
图14 高品质、特色化小城镇示例
构筑以轨道交通为核心的交通网络。核心思想为更多的强调利用轨道交通构建地铁网、城际轨道网,而不是简单地只考虑以机动车为主的出行。强调围绕中心城市发展,来推进综合交通网络的互联互通,建设“轨道上的京津冀”。具体体现为以北京、天津、石家庄为中心,以客运专线、城际铁路为骨架,形成紧密连通周边主要城市的1小时可达交通圈。
图15 京津冀交通运输大通道
加强城市设计,塑造城市特色风貌。考虑到北京、天津以及周边地区有大量的历史文化资源要要进行有效的保护和再利用,在改造老旧城区的过程中,我们特别注重保护其传统格局与整体风貌,注重城市肌理修补,实施功能有机更新,同时保护历史街区、历史建筑,尊重原有建筑生态群落。
案例二:三亚城市“双修”三亚,位于中国的最南端,是一个非常著名的热带地区旅游城市。但是在过去30年里,由于过多注重经济发展,对河道资源、城市建筑以及周边的自然山体的过度开发建设、保护不够等,都对这个享誉盛名的旅游城市产生了破坏性的影响。在过去的一年,住房和城乡建设部以及中规院重点开展了针对三亚地区的生态修复和城市修复工作,目前已取得了很好的成效。如:开展生态修复,主要包括对山体、河流(湿地)、海岸线的修复;开展城市修补,系统地研究与环境质量相关的城市设计元素和城市修复元素,对重要的街区、历史地段以及新区建设、新建筑等进行风貌和环境的整治,进而从根本上提高三亚的人居环境治理水平。图16 三亚“双修”的技术工作框架和工作组织框架图17 三亚生态修复图18 三亚城市修补
案例二:三亚城市“双修”
三亚,位于中国的最南端,是一个非常著名的热带地区旅游城市。但是在过去30年里,由于过多注重经济发展,对河道资源、城市建筑以及周边的自然山体的过度开发建设、保护不够等,都对这个享誉盛名的旅游城市产生了破坏性的影响。在过去的一年,住房和城乡建设部以及中规院重点开展了针对三亚地区的生态修复和城市修复工作,目前已取得了很好的成效。如:开展生态修复,主要包括对山体、河流(湿地)、海岸线的修复;开展城市修补,系统地研究与环境质量相关的城市设计元素和城市修复元素,对重要的街区、历史地段以及新区建设、新建筑等进行风貌和环境的整治,进而从根本上提高三亚的人居环境治理水平。
图16 三亚“双修”的技术工作框架和工作组织框架
图17 三亚生态修复
图18 三亚城市修补
案例三:上海崇明岛 生态+上海,作为中国最繁华、经济发展水平最高的一个城市,现在也开始显现出一些新的发展趋向。在发展理念上,他们也提出上海现有的、非常珍贵的、还没有开发的地区应限制开发,要严格进行生态环境的保护工作。在崇明岛的规划中也强调以生态为主题,在严格的生态保护条令下,适当的发展旅游、文化和娱乐设施,严格杜绝具有破坏性的建设行为。
案例三:上海崇明岛 生态+
上海,作为中国最繁华、经济发展水平最高的一个城市,现在也开始显现出一些新的发展趋向。在发展理念上,他们也提出上海现有的、非常珍贵的、还没有开发的地区应限制开发,要严格进行生态环境的保护工作。在崇明岛的规划中也强调以生态为主题,在严格的生态保护条令下,适当的发展旅游、文化和娱乐设施,严格杜绝具有破坏性的建设行为。
案例四:长沙2050 文化+长沙,位于中国中部的一个省会城市,在发展历史上有很多很好的文化资源,长期发展规划中也一直强调一个城市的长期发展应该注重历史与文化的结合,文化产业也确实发展得非常好,如图19中,位于中间的国家文化公园,被两条蓝色的湘江文化带和浏阳河文化带所环绕,汇聚了大量的文化资源。长沙发展案例启示我们在下一步的发展战略谋划上要更多地关注文化的发展。图19 长沙市2050文化地图
案例四:长沙2050 文化+
长沙,位于中国中部的一个省会城市,在发展历史上有很多很好的文化资源,长期发展规划中也一直强调一个城市的长期发展应该注重历史与文化的结合,文化产业也确实发展得非常好,如图19中,位于中间的国家文化公园,被两条蓝色的湘江文化带和浏阳河文化带所环绕,汇聚了大量的文化资源。长沙发展案例启示我们在下一步的发展战略谋划上要更多地关注文化的发展。
图19 长沙市2050文化地图
案例五:乌镇乌镇,位于中国浙江的一个小镇,刚刚举办过世界互联网大会,国家主席习近平亲自参加开幕式,以后也将是互联网大会的永久会址。这一现象表明中国的规划界也越来越多地认识到传统的历史文化资源在中国现代化发展里的重要地位和作用,它们不仅是中国现代化发展中非常重要的一个组成部分,而且在空间的营造上也有助于我们构造属于中国的特色空间。对于互联网大会选址在这个小镇召开,我个人理解这是中国的空间与世界的经济进行有机融合的表现,很有可能也是未来城市发展的方向。尊重自然、尊重历史我们和世界的联系是紧密的。
案例五:乌镇
乌镇,位于中国浙江的一个小镇,刚刚举办过世界互联网大会,国家主席习近平亲自参加开幕式,以后也将是互联网大会的永久会址。这一现象表明中国的规划界也越来越多地认识到传统的历史文化资源在中国现代化发展里的重要地位和作用,它们不仅是中国现代化发展中非常重要的一个组成部分,而且在空间的营造上也有助于我们构造属于中国的特色空间。对于互联网大会选址在这个小镇召开,我个人理解这是中国的空间与世界的经济进行有机融合的表现,很有可能也是未来城市发展的方向。尊重自然、尊重历史我们和世界的联系是紧密的。
这里仅对中国城镇化发展以及近些年规划上的一些新的趋势做了一个简要介绍,我们也很期待,荷兰专家在规划方面给我们更多的经验。谢谢!
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注:本文由中国城市规划设计研究院信息中心张靖根据演讲视频和速记稿编辑整理,已经作者审阅。
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