作者信息:陈明 中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长荆锋 中国城市规划设计研究院区域规划研究所高级规划师张丹妮 中国城市规划设计研究院区域规划研究所规划师
作者信息:
陈明 中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长
荆锋 中国城市规划设计研究院区域规划研究所高级规划师
张丹妮 中国城市规划设计研究院区域规划研究所规划师
作者按 “他山之石,可以攻玉”。日本是我们的近邻,也是开展全国性综合规划的先发国家之一。与欧美国家相比,日本威权型的行政管理传统、人地关系紧张的突出矛盾、大城市地区高度聚集的地域特征、中央政府立足长远谋划发展的政治抱负,与中国的国情现实更加贴近,因此也就更具有启发意义。在中国城市规划设计研究院王凯副院长的指导下,由区域所负责整理了这篇“关于日本六次全国综合规划的介绍”的文章,希望对规划同行有所裨益。
作者按
“他山之石,可以攻玉”。日本是我们的近邻,也是开展全国性综合规划的先发国家之一。与欧美国家相比,日本威权型的行政管理传统、人地关系紧张的突出矛盾、大城市地区高度聚集的地域特征、中央政府立足长远谋划发展的政治抱负,与中国的国情现实更加贴近,因此也就更具有启发意义。在中国城市规划设计研究院王凯副院长的指导下,由区域所负责整理了这篇“关于日本六次全国综合规划的介绍”的文章,希望对规划同行有所裨益。
日本历来重视国土规划工作。早在1950年就制定了《日本国土综合开发法》,对国土综合开发规划的编制内容、审议程序、各级地方政府的责任,进行了明确的规定。但当时日本政府的主要精力是应对战后重建、通货膨胀、饥民救助等迫在眉睫的问题,暂时未能顾及国土规划编制工作。
随着经济社会秩序的逐渐恢复,尽快编制全国性的综合开发规划(简称“全综”)成为各界的共识。自1961年以来的半个世纪里,日本政府先后编制了六轮“全综”。规划针对当时经济社会发展的主要矛盾,在国土空间的开发、基础设施的建设、市町村等下位规划的编制等方面,实施了不同的规划对策。六次“全综”在创造经济奇迹、构建日本国家开发框架、优化国土资源配置、推动人民幸福生活中发挥了历史性作用。
一、“一全综”:“经济倍增”计划下国土点状开发(1961—1968)
(一)“一全综”的规划背景
经济快速增长需要拓展产业空间。上世纪50年代爆发的朝鲜战争,让日本获得了美军的大规模军事订单,使得日本经济于1955年前后由恢复阶段进入增长阶段。此外,池田内阁1960年发布了“国民所得倍增计划”,希望“十年内人均国民生产总值增加一倍”。为了实现这一目标,需要工业生产在10年内增长3-4倍,这就需要更多的产业空间。
区域公平发展需要分散布局。自明治维新以来,日本的工业和经济高度集中在东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地,它们一直占据日本经济发展总量的70%以上,日本的其他地区工业和经济基础非常薄弱。这种高度集聚的发展模式使得国土间差距逐年扩大,而且四大工业区业已达到饱和状态,基础设施不堪重负。为此,池田内阁特别提出了《太平洋沿岸带状产业布局构想》,希望将整个太平洋沿岸作为经济开发的对象,改变原先高度集聚在四大工业基地的现实。但是,这一构想仍然难以体现在全境范围内的公平发展,因此,以“全国”或“日本列岛”全境为对象的综合开发规划呼声越来越高。在此背景下,把地域均衡发展作为发展目标的“全国综合开发规划”最终在1962年正式发布实施。
图1 日本新产业城市、工业区分布
资料来源:日本国土综合开发论,世界知识出版社2004,p69
规划工作需要承前启后。在上世纪50年代的《日本国土综合开发法》指导下,10年间,日本选择了21个重点地区编制规划,“一全综”正是在此基础上出台,并于1962年由内阁会议审议通过。
(二)“一全综”的规划目标
“一全综”的主要目标是防止城市过分膨胀,缩小地区差距,最终实现均衡发展。为实现这一目标,需要对资本、劳动和技术等资源在地区之间进行合理配置,并通过综合手段来解决生产力差距问题。
(三)“一全综”的开发策略
实行“据点开发方式”。也就是在太平洋沿岸原有四大工业基地以外的地区,通过建设“新产业城市”和“工业建设特别地区”,吸引重化工业企业的集聚。通过这些企业的集中布局构建相互联系的大规模联合企业,再以其为核心衍生出更多的相关产业,最终形成产业集群并作为区域开发的“据点”。
法律配套保障规划实施。为保证“一全综”的顺利推进,逐步缩小地区间经济差距,日本政府对《日本国土综合开发法》进行了延伸和细化。1962年制定了“低开发地域工业开发促进法”,重点针对发展落后的边远地区的工业发展提供政策支持。同年实施了“新产业都市建设促进法”,为沿太平洋的城市地带以外的15个新产业都市的开发建设提供法律依据。1964年实施了“工业发展特别地域建设促进法”,对选定的6个工业发展特别地域尤其给予了政策和资金扶持。
(四)“一全综”的实施评价
太平洋工业带上形成了国土开发的“点”状布局;规划目标和开发方式的选择也标志着日本发展目标的转型,从过去只注重经济合理性和经济效益转向注重国土的均衡发展,并一直持续到20世纪90年代末期;“一全综”的颁布使日本国土开发规划及相关法律体系化。
二、“二全综”:“交通基础设施”引导下国土线状开发(1969—1976)
图2 “二全综”国土利用构图
(一)“二全综”的规划背景
经济高速增长催生发达的交通网络。“一全综”颁布并执行后,日本经济进入高速发展阶段,经济以每年10%以上的速度高速增长,人民生活得到迅速提高。以1964年东京奥运会为契机,日本的信息化、国际化和技术进步得到不断发展。1963年名(古屋)神(户)高速公路部分开通,1964年东海道新干线开通,极大地促进了日本国内交通网络的高速化。
“大城市病”与环境负效应逐年显现。尽管“一全综”对限制人口和产业在大城市的过度集中起了一定作用,但由于强大的惯性,人口、产业继续向大都市集中。1964—1969年,全国城市人口增量的74%聚集在以东京、大阪和名古屋为主的大城市。工业发展的负面影响也日趋明显,富山的痛痛病[1]和新泻的水俣病等环境诉讼不断涌现,人们环境保护的意识日益高涨。
“过密过疏”问题引发广泛关注。“过密”问题,是指人口与产业向大城市过度聚集,导致“大城市病”日益严重。“过疏”问题,主要是指农村劳动力大量流向大城市,人口不断减少,导致乡村地区趋于衰败。
“过密过疏”问题与环境污染、社会福利交织在一起,成为国土开发过程中必须面对的严峻问题,并已远远超出了1962年制定的“一全综”的范围,“二全综”的编制势在必行。
(二)“二全综”的规划目标
1969年出台的“二全综”把“创造富饶的环境”作为基本目标。通过大项目开发模式开展基础设施建设,并通过在全国的广泛布局实现开发的均衡化;充分发挥各地域的特长,来重新编制国土利用规划并提高效益;最终实现人与自然的长期协调共处。
(三)“二全综”的开发策略
“二全综”的规划期限为20年,主要通过高速公路、高速干线铁路、通讯网等全国性网络的建设、以及大规模工业基地等产业开发项目,将工业区和地方圈连接起来,形成国土的“线”性开发模式。
实施大规模项目开发建设。在空间上提出调整大城市的功能,分离工业,加强中枢管理等功能。在欠发达地区,提出增加公共投资,加强交通网络建设,进行产业开发和旅游开发,提高生活环境条件。确定以工业、牧业、交通等大规模开发项目为中心进行“大规模项目”开发模式。主要包括:1)形成信息网、新干线铁路网、高速公路网、航空网络和航运网等日本新的空间结构基础;2)建设大规模农业基地、工业基地、流通基地与观光基地等;3)以环境保护为目标,加强自然、历史文物保护、国土保全及水资源开发等大项目。
构建“广域生活圈”。“二全综”将日本列岛划分为东北地带、中央地带和西南地带三大块。中央地带为中枢管理功能地区,东北和西南地带为工业基地和农业基地。“二全综”为了纠正偏重发展中央地带的倾向,结合大的产业布局,提出“广域生活圈”构想。将全国从北到南划分为北海道圈、东北圈、首都圈、中部圈、近畿圈、中四国圈和九州圈等七个“广域生活圈”。
加强“广域生活圈”的联系。通过高速通信网络和高速交通网络的建设将南北相隔2000公里的札幌和福冈贯通起来,构成国土主轴,使日本列岛成为一个整体,并提出道路面积、工厂用地的增加幅度等具体指标。
(四)“二全综”的实施评价
“二全综”规划是历次“全综”中最重视开发的规划。通过与经济发展相适应的交通和基础设施建设,为东海道等大都市的发展的提供了良好支撑,并构建了目前日本列岛的主干线,使“据点”得以延伸,标志着日本的国土从“点”式开发走向以“点”连线的全面开发。但大规模工业基地等产业开发项目(如苫小牧东等)由于种种原因并没有达到规划的预期目标。
三、“三全综”:注重“生活品质”的国土面状开发(1977—1987)
(一)“三全综”的规划背景
极化开发问题进一步加剧。在日本列岛改造论的影响下,人们期待着大型项目的上马,土地投机蔓延全国,都市带各大城市地价爆涨,土地问题变成内政的“癌症”并延续至今。“过密过疏”问题不但没有得到缓解,反而日趋严重。
国土开发理念亟需转型。 “一全综”与“二全综”基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的,因此忽视了环境保护和生态效益,导致东海道都市带的环境污染问题进一步加剧。1971年石油危机的出现,民众普遍质疑国家的开发方式和做法,全国各地的反公害运动此起彼伏。在环境问题不断引发关注的背景下,此前“二全综”和“列岛改造论”确定的重化工业项目很难继续实施,国土开发理念的重心需要从重视经济开发转向重视国民生活。因此,“二全综”规划期尚未结束,“三全综”就于1977年应运而生了。
(二)“三全综”的规划目标
1977 年编制的“三全综”改变了原来强调经济开发的模式,将“有计划地改善人类居住的综合环境”作为规划基本目标;把“抑制大城市、振兴地方”作为开发的基调;并提出了“定居构想”的基本开发概念。
(三)“三全综”的开发策略
出台“示范定居圈”计划。日本政府结合田园城市构想,在定居圈的基础上提出在全国构建44个“示范定居圈”的建设计划,形成以流域治理、降低人口流动、改善居住环境的国土“面”状开发方式。这些地区选在县政府所在地以外的第二大或第三大城市,扎根于当地的历史和传统文化,发挥地区特长,协调人与自然,重点进行住宅、教育文化和医疗等生活设施建设,打造健康、文化、具有人情味的综合城市。此外,计划通过将田园闲适和城市活力相结合,促进区域间的相互交流,通过人口和城市功能在定居圈的集聚来振兴地方经济,控制人口和产业向大城市集中,解决此前发展中的“过密过疏”问题,推进国土的均衡发展,辐射周边地区,并形成城乡一体化的新区域。
推出“技术聚集城市”构想。在“科技立国”的国家战略背景下,日本政府希望以“硅谷模式”建立技术聚集城市(技术集中型的研究产业文化城市)。在此基础上,日本1983年进一步明确了建立技术聚集城市的目的、意义,并指定了26个技术聚集城市地区,通过国家出台优惠政策、充分利用民间融资,由地方政府最终推动实施。
(四)“三全综”的实施评价
“三全综”针对当时日本快速发展过程中日益凸显的环境和资源问题,在目标取向上强化了人居综合环境的理念,更加尊重地方自治的主体性,对片面强调经济效益的做法进行反省,提出 “定居构想”以应对城市空间“过密过疏”问题,可以说是对此前发展理念的重大调整。
虽然“三全综”规划理念备受赞誉,但在规划实施初期,因为地方财力有限,由地方主导的规划建设项目推进困难。另外,在行政管理上,也不适应“三全综”的落实。因此,人口和产业继续向东海道大都市带集聚。直到“技术聚集城市”构想实施后,才出现企业向各地分散的高潮,也大幅度地推动了地方技术革新。
四、“四全综”:“多极分散”结构下的国土网状开发(1987—1998)
(一)“四全综”的规划背景
经济进入重要的转型时期。1985年9月“广场协议” [2]签署后,日元急剧升值,导致经济发展的内外环境发生重大变化,许多出口产品企业的竞争力下降,为出口企业配套的许多地方产业也面临着转型压力,就业机会减少。地方税收的减少,导致地方政府对公共设施和服务的投入大幅度减少,地方发展活力和吸引力下降。
东京圈的服务业进入高速发展阶段。随着日本经济在全球的迅速崛起,东京作为全球城市的地位不断提高,金融、保险、软件、信息、广告、媒体等服务业向东京的集中更加显著,东京圈“一花独放”的国土格局愈发难以改变。地方就业机会的减少也使得东京对年轻人更具吸引力。
日本社会也进入转折期。自80年代起,日本老龄化、少子化等人口问题越发突出,远超“三全综”的设想。随着国民自由支配时间的增加,教育、娱乐、休闲等方面的市场需求也逐年扩大。这些变化都使得对生活空间与城市品质有更高要求。
为推进经济平稳过度、促进国土均衡发展、缓解老龄化态势、适应内需扩大要求,应对技术变革、信息化及国际化等新环境,日本政府于1987年审议通过“四全综”。
(二)“四全综”的规划目标
搞活区域经济。以“三全综”的“定居构想”为基础,“四全综”提出要突破“定居圈”,不断强化人、财、物等要素在大中小城市间、城乡间的流动,促进地方经济发展。
东京功能的疏解和新中心的培育相结合。将东京部分世界城市的功能向关西圈、名古屋圈等地方转移,一方面,减轻东京的负担,缓解城市病;另一方面,增强大阪、名古屋等中心城市的活力。
打造美丽而富有情趣的国土空间。鉴于老龄化社会的到来和国民自由支配时间的增多,规划强调应努力为国民创造一个舒适、安全而又高质量的国土环境。
(三)“四全综”的开发策略
构建“多极分散型国土结构”。为解决东京一极集中的问题,就需要建立许多有特色功能的“极”,使人口、经济及行政等各种功能不再向“东京圈”过度集聚。一方面,要通过分散工业、搬迁行政机构、疏散公共设施等手段,加快建设东京周边“业务核心城市”和“地方中枢城市”(名古屋、大阪、札幌、仙台、广岛和福冈等);另一方面,要有重点地加强地方圈建设,发挥农村、山村和渔村的多样化作用。此外,日本政府还在1988年颁布了《多极分散型国土形成促进法》,以法律的形式强有力地推动国家行政机构的迁移和振兴据点地域的开发建设。
形成“交流网络构想”的开发模式。为推动地域间和国际间的交流合作,“四全综”提出建设和完善综合立体交通、信息通信等社会基础设施,增加交流机会,扩大经济活动范围,搞活区域经济。为推动“交流网络构想”的实施,“四全综”确定了三个方针,一是形成多样化而有自身特色的地区;二是在全国建设和完善骨干交通、通信、信息网络,在全国主要城市之间形成“一日交通圈”;三是在经济、产业、文化和体育等领域创造更多国内、国际间交流机会。
图3 一日内可进行交流的人口演变
资料来源:《日本国土综合开发论》,中国社会科学出版社,2013,p115
提出了“综合休闲娱乐区构想”。综合休闲娱乐区的建设是战后日本综合国土开发过程中,由国家立法并制定基本方针的最后一次全国性大规模开发项目。为此,日本政府成立了由47个都道府县参加的“大规模休闲娱乐区建设推进协议会”,并于1987年颁布了《综合休闲娱乐区域建设法》。为鼓励综合休闲娱乐项目的发展,国家在税收、金融、财政、规制等方面提供特殊的优惠政策。
图4 休闲娱乐区分布图
资料来源:《日本国土综合开发论》,中国社会科学出版社,2013,p122
(四)“四全综”的实施评价
“四全综”对促进国土均衡发展具有重要作用。它确定了八王子、大宫、浦和、千叶等8个城市为东京的业务核心城市,对于分散东京过于集中的城市功能起到了重要作用。在全国范围内,通过高等级公路的建设,密切了各城市之间以及城市和周边地区的交通联系,对促进人员和物资的区域流动具有重要意义。
但是,“四全综”中示范性的开发项目—“综合休闲娱乐区”却并不算成功。它掀起了继“新产业城市建设”和“技术聚集城市建设”之后的又一次开发热潮,但带来了自然环境和景观被破坏、环境污染等严重问题,且对当地经济贡献有限。尤其是“泡沫经济”崩溃后,许多项目不得不半途而废,成为日本国民的众矢之的,也是日本国土开发中的一个很深刻的失败教训。
五、“五全综”:“地域自立”目标下的国土多轴开发(1998—2008)
(一)“五全综”的规划背景
经济发展面临严峻挑战。1990年代“泡沫经济”崩溃后,周期性萧条与结构性萧条交织在一起,使日本经济陷入战后以来最严重的长期萧条。1992-2000年,日本经济年平均增长率仅为1.2%,远低于1980年代5%的平均增长水平,也低于同期欧美发达国家2.5%的平均水平。为刺激经济,日本政府大规模发行国债,造成严重财政赤字,以往依赖中央财政支持的大规模国土开发模式难以为继。
国土开发进入全新阶段。历经近半个世纪,以综合高速交通体系为基础骨架的国土格局已基本形成,未来国土开发将更多地表现出小规模、局部性、补充性、精细化的特点。当然,中央财政赤字严重,国土开发已做不到全面出击,只能选择社会基础设施等重点项目,而且还需要进一步提高投资效率。
国民价值观和国民意识发生重大变化。进入1990年代,日本国民的物质需求已经得到满足,更加注重精神生活的丰富,向往生活的安全和安心。同时,国民对于国土的开发和建设更加关注,NPO(非盈利组织)和NGO(非政府组织)作用不断提升。
考虑到以上的形势变化,1991年国土审议会要求全面开展对“四全综”的反思,并于1998年颁布了具有划时代意义的“五全综”。
(二)“五全综”的规划目标
促进区域自立,创造美丽国土。以“充分发挥地域特色、提供多样的可选择的生活方式”为基本方针,“五全综”强调保持自然环境风貌和文化特色,创造和建设多样化自然环境的居住地区;重视对大城市地区的再开发,为国民创造安全安心、宜居宜业的生活环境;推动区域间协助轴和合作地带以及广域国际交流圈的形成,创造适合于21世纪新时代的国土环境。
(三)“五全综”的开发策略
形成“多轴型国土结构”的开发构想。针对“一极一轴”国土结构未得到根本改变的现实,“五全综”希望通过形成多样性的、互相协作的国土,均衡国土发展。为此,“五全综”提出打造“东北国土轴”、“日本海沿岸国土轴”、“太平洋沿岸新国土轴”和“西日本国土轴”四个国土轴的开发设想。其中,“东北国土轴”形成以北海道为中心的“北方圈国际交流据点”;“日本海沿岸国土轴”要在形成日本海经济圈和交流圈等方面,发挥不可替代的作用;“太平洋沿岸新国土轴”要重点加深与亚太地区交流,并在冲绳形成国际交流据点;“西日本国土轴”要着力建设城市色彩浓厚的工业集中地带以及和谐的、有魅力的居住地区。这四个国土轴,对建设特色化国土空间具有重要示范意义。
图5 日本四大国土轴示意图
资料来源:《日本国土综合开发论》,中国社会科学出版社,2013,p132
采取“参与和协作”的开发模式。“参与”是指调动各方力量,共同推动国土和区域开发活动。不仅国家和地方政府要积极参与,还要鼓励当地居民、志愿者团体和民间企业等各种团体积极投入。为了创造广大民众共同参与的氛围,“五全综”提出政府应努力做到“信息公开”、“充分利用民间资金”、“促进地方分权”和“完善居民参与体制”等。“协作”,是指通过不同地区间的紧密合作来推动国土和区域开发事业。规划共提出五种区域间协作模式:一是形成以国土管理、防灾、环境保护为目的的“流域圈”、“沿岸圈”和“防灾圈”;二是建设以提高生活质量为目的的“多样化自然环境的居住地区”;三是打造以集中和利用高层次城市功能为目的的“中枢据点城市圈”;四是形成以推动区域层次国际交流为目的的“广区域国际交流圈”;五是加强以促进产业、福祉、教育、文化以及旅游等特定事业发展为目的的区域间协调。
(四)“五全综”的实施评价
不同于以往四轮规划,“五全综”侧重长期国土开发展望,重视长期方针。从21世纪的长远视野、全球化和日本在亚太地区定位等多种角度,提出了“21世纪国土的宏伟蓝图”。国土开发的方向从“均衡开发”走向发挥各地区优势和特点的“特色开发”。国家的宏观政策也从“国土开发”转向“国土管理”。鉴于日本经济社会发展的阶段性特征,“五全综”首次对今后国土综合开发的规划制度和规划体系提出了修正建议,为《国土综合开发法》的修订埋下了伏笔。
但是,由于国家和地方财政困难,“五全综”的实施效果并不理想。不仅没能提出全国性的综合开发项目,甚至连“五全综”本身也被很多人认为是可有可无的“美丽作文”。其提出的“一极四轴”的空间构想推行措施很不得力,导致直到规划期末,日本依旧保留着“一极一轴”的国土结构。
六、“六全综”:“新公众”理念下的国土域状开发(2008-)
(一)“六全综”的规划背景
人口减少和急速老龄化问题越发突出。日本的总人口在2004年前后达到顶峰后,正式进入减少期,除东京圈等个别区块外,绝大部分区块呈现出下降趋势。同时,老年人口占总人口比重不断增加,预计2005年到2020年的15年间,将增加近10个百分点。人口的这种变化趋势,将使适龄劳动力减少、地区活力下降、政府负担加重等问题。
与快速发展的东亚地区联系日益密切。经济全球化过程中,快速发展的东亚地区,生产网络协作越来越密切,经济一体化的程度也越来越高。2006年,日中贸易额超过日美贸易额,就是这一趋势的典型体现。
《国土形成规划法》正式颁布。为适应国土形势的变化,更好地体现可持续发展的理念,日本迎来了由“国土综合开发”向“国土形成规划”彻底转型的变革时期。实施了50多年的《国土综合开发规划法》于2005年被修订为《国土形成规划法》,并用以指导新一轮的国土规划编制工作。该法名称的变化,也充分表明,日本战后大规模的国土开发已经完成了历史使命,国土已基本“成形”。《国土形成规划法》注重国土的利用、开发和维护的综合协调与治理,强调规划的内涵应体现在国土质量的提升。
(二)“六全综”的规划目标
“六全综”以“实现美丽宜居国土”为目标。为实现这一目标,应加强与东亚地区的交流和协作,并通过活用地域资源形成可持续发展的地区;构建具有超强抗灾能力的国土结构,实现美丽国土的管理与继承;同时,发挥社会多元主体在地域建设中的积极作用。
(三)“六全综”的开发策略
形成“自立的多样性广域地方圈”国土结构。为适应经济全球化、国民价值观念多样化、人口减少型社会的真正到来以及地方分权的发展,“六全综”提出形成以“广域地区”和“生活圈域”两个层次为代表的“广域地方圈”。一方面,依照地区人口、经济规模、城市和产业集聚状况、基础设施建设情况等,将整个国家划分为北海道圈、东北圈、关东圈、北陆圈、中部圈、近畿圈、中国圈、四国圈、九州圈和冲绳圈等10个广域地区。通过促进各个广域地区与东亚地区的交流与合作、制定具有地方特色的发展战略,增强广域地区的活力,从而达到修正“一极一轴”型结构、消减地区间差距的目的。另一方面,积极推进由多个市町村构成的“生活圈域”,并通过以“生活圈域”为单位的分工合作,确保公共服务的提供和区域社会的运转,并促进资源的集约利用。
图6 广域地区分布图(冲绳圈和北海道圈在图中未表示)
资料来源:《日本国土规划的实践及对我国的启示》,翟国方,2008
构建政府与“新公众”的合作机制。“六全综”提出了“新公众”的概念,认为在规划实施过程中,以个人、地缘型社区、非盈利组织(NPO)、企业等为代表的“新公众”在公共领域中正发挥着越来越重要的作用。通过构建它与政府之间的新型合作关系,有利于强化“参与和协作”的模式,并促进老龄福利、育儿帮助、治安防灾、居住环境改善、环境保护等多个领域的发展。
(四)“六全综”的实施评价
“六全综”以2020年为目标年,目前仍在实施过程当中,其效果有待时间的检验。从阶段性特征来看,由于政府缺乏资金来继续主导大规模的国土开发,开发主体正在从国家主导转变为多样化主体,规划重点由国土开发转型为维持和管理,从谋求产业发展、宜居生活到谋求国土资源的可持续发展。同时,在探索新型公众参与的规划模式方面,“六全综”具有积极的示范作用。
七、启示
从日本的“一全综”到目前的第一次“国土形成规划”(即“六全综”),前后横跨约半个世纪,经历了日本经济社会的战后复兴、经济起飞、高速发展、经济低迷、成熟型社会的各个阶段,具有如下特点:
(一)针对经济体制以及社会经济发展阶段,设定国土规划的目标和内容
日本实行的是行政主导型的市场经济体制, 国家宏观调控作用较强, 因此国土规划具有丰富的内容, 包括产业发展、国土结构、环境保护等诸多方面,以及重大的投资与工程计划。从国土规划的目标看, 不同的社会经济发展阶段需要与不同的规划目标相适应。
“一全综”和“二全综”期间正值日本经济快速发展时期, 国土规划的目标以发展中的国土均衡为主, 采取重点项目开发的方式, 配合经济发展的需求。“三全综”期间, 日本快速发展带来的环境问题日趋凸显, 因此, 实施“技术聚集城市构想”配合产业结构调整的形势, 提出“定居构想”目标。
进入20 世纪80 年代, 日本在不断加快的经济国际化进程中, 经济走向成熟阶段,国民的追求从以物质为主走向以精神为主, “四全综”提出了“多极分散”国土结构目标和“休闲娱乐区”的开发构想。
进入20 世纪90 年代, 日本经济陷入了战后最严重的萧条期。因此,“五全综”提出通过加强地方、团体、企业和居民合作的“参与和协作模式”来实现“多轴型”的国土目标。
进入21世纪, 东亚经济快速发展, 2003 年开始日本在亚洲地区的贸易总额超过了欧美。因此, 日本谋求同世界各国的合作, 特别是把东亚规模的市场经济圈纳入视野非常重要, 同时顾及地方多样化和国民价值多样化的特点,“六全综”提出通过建立“新公众”的概念, 加强参与和协作, 实现“广域地方圈”的目标。
(二) 依靠法律开展规划的编制和实施, 进行国土的有序开发
日本早在1950 年就制定了《国土综合开发法》, 成为日本国土开发的基本法。以后又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法, 建立了完善的国土开发法律体系。除了六轮“全综”外,日本还编制大经济区综合开发规划、都道府县规划和市町村规划, 形成了从全国到大经济区、特定区域、都道府县和市町村完整的规划体系。日本的开发法律和规划等软件建设, 促进了国土开发的硬件建设。健全的开发法律为规划的编制和实施提供了基础, 也保证了对国土的有序开发和综合开发。
(三)通过系统的空间规划体系, 保障国土规划的有效实施
日本的《国土综合开发法》规定, 制定全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划等4 级国土开发规划, 并确定全国综合开发规划(即“全综”)为主体规划。“全综”提出的目标,要通过各省厅的具体计划和大城市圈、地方以及特定区域振兴开发等各种具体规划来实现。因此, 国土规划目标的实现离不开国家相关的规划体系, 比如国家尺度上的经济计划、国土利用规划, 以及与国家财政预算密切相关的经济计划等。
(四)重视国土规划的可操作性,及时修编各个层次的国土规划
日本的“国土综合开发规划”在区域均衡发展方面起到了重要作用,但在实施过程中并未照本宣科,而是注重规划的时效性与可操作性。如“二全综”实施期间,正值日本经济高速发展期,国内外社会经济形势也发生了急剧的变化,因此规划设想与当时的形势明显不符。为了维护规划的权威性、可操作性,并发挥规划在区域均衡发展中的协调作用,规划目标期尚未结束就提前进行了规划修编。
注释:
1 痛痛病是首先发生在日本富山县神通川流域的一种怪病,因为病人患病后全身非常疼痛,终日喊痛不止,因而取名“痛痛病”。后经调查发现,日本三井金属矿业公司在该河上游修建的炼锌厂是罪魁祸首。炼锌厂排放的废水中含有大量的镉,人们饮用镉污染的河水,食用含镉污水浇灌的农副产品,导致镉进入人体蓄积后生病。该病是典型的环境公害类疾病。
2 上世纪80年代,美国对外贸易逆差大幅增长,财政赤字剧增。因此,美国希望通过美元贬值来增加产品的出口竞争力,从而改善国际收支不平衡状况。1985年9月22日,美国、日本、联邦德国、法国以及英国的财政部长和中央银行行长在纽约广场饭店举行会议,达成联合干预外汇市场、诱导美元对主要货币的汇率有秩序地贬值的协议。因为协议在广场饭店签署,故称为“广场协议”。协议签订后,五国开始联手干预外汇市场,在国际外汇市场大量抛售美元,继而形成市场投资者的抛售狂潮,导致美元持续大幅度贬值。协议签订前,美元兑日元汇率在1:250左右。在协议签订后的3个月里,美元兑日元汇率迅速下跌到1:200左右,跌幅达到20%。在随后的三年时间里,美元兑日元持续贬值,使日元兑美元升值达到1倍。
参考文献:
1、日本国土规划的演变与启示[J]。国际城市规划,2009年第4期。
2、蔡玉梅、顾林生、李景玉等。日本六次国土综合开发规划的演变及启示[J],中国土地科学,2008年第6期。
3、翟国方、刘力、王园等: “日本空间规划体系产生、发展及其机制” (工作报告),2014年.
4、陈明、徐辉、肖莹光等。基于省域视角的国土空间规划编制研究和情况分析(工作报告),2016年。
(感谢南京大学翟国方教授提供的咨询和指导)
相关链接:
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