笔者在深入研究美国波特兰城市开发边界的划定方法后,参考并总结北京、杭州、武汉、成都及厦门等试点城市的实践经验,结合自身的实际工作体会,归纳了城市开发边界划定的四种主要方法。
(1)“反规划”的底线保障方法。“反规划”是为应对我国快速城镇化进程中的无序扩张所导致的城市蔓延而提出的,其出发点与城市开发边界划定的初衷是一致的。“反规划”强调土地生命的完整性和地域景观的真实性是城市发展的基础,强调通过优先对不建设区进行控制来实现城乡空间规划的“反规划”,同时以尊重生命、尊重生态和尊重生存为目标,既要维护城市周边的山水格局形态,又要维护与恢复海滩、河岸和湿地等的自然形态。可以说“反规划”是划定城市开发边界需要优先采用的策略方法。
(2)上下反馈的协调共商方法。城市开发边界不仅仅是一根线,还界定了不同区域未来的发展可能,从根本上说,由于城市开发边界的划定涉及到各管理部门的机会与利益,在划定的过程中进行多轮协调是不可避免的。在我国当前的城市治理环境下,一方面,只由发改、国土、规划和环保等部门对城市开发边界的划定进行内部协调是困难的,必须由市政府主要领导牵头,各相关部门一把手参加,以自上而下的方式强力推动;另一方面,还应结合相关利益群体的诉求,通过自下而上的方式进行多轮讨论对接,以形成相对一致的意见。此外,还需将城市开发边界的划定以城市发展政策的形式固定下来,以发挥其作为管理工具的作用。
(3)城乡统筹的动态调整方法。无论是在美国还是在中国的实践中,城市开发边界都不是一成不变的,它会根据城市行政范围内的城区、乡镇和农村的发展进行调整,如波特兰的UGB每5年便会进行一次动态评估,每20年左右进行一次调整。因此,在城市开发边界的划定中,不仅要注意城乡统筹,为乡镇、农村未来的发展留有余地,还要研究乡镇和农村建设中的开发边界。一方面,要通过加强对机构和人员的管理,切实将镇规划、乡规划和村庄规划中已明确的规划用地落实到位,另一方面,要根据乡镇发展实际,研究探索统一划定城市、乡镇和农村开发边界的可能性。
(4)结合GIS软件的信息化叠加比较方法。在城市开发边界的划定过程中,各部门编制的各种类型规划数目庞大,必须依据GIS等现代信息化软件进行智能比较、理性分析,同时促成规划、管理等的电子信息平台建设,最终才能形成“一张蓝图、一条边界、一种标准”,使城市开发过程中的土地出让条件不再“相互打架”,提高城市管理建设的科学性与严肃性。