政策热点判读
首先,关于空间规划体系方面的政策,可谓层出不穷,我们梳理了一下,大家可以看一下政策的变化和趋势。如下所示,短短三年的时间,关于空间规划体系多规合一政策层出不穷,可见,这已成为空间治理体系现代化的主要抓手,也已经成为规划行业的主要工作。
2013.11
十八届三中全会
“全面深化改革若干重大问题的决定”
建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制
2013.12
中央城镇化工作会议,习总书记讲话:
建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作
2014.3
国家新型城镇化规划(2014-2020年)
推动有条件地区的经济社会发展整体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”
2015.9
中央政治局审议通过
《生态文明体制改革总体方案》
构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。” 鼓励试点地区进行规划编制部门整合,由一个部门负责市县空间规划的编制,可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。
2015.10
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系
2015.12
中央城市工作会议,习总书记讲话:
推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”
2016.2
中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见
改革完善城市规划管理体制,加强城市总体规划和土地利用规划的衔接,推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一
2016.9
住房城乡建设部召开全国城乡规划改革工作座谈会,黄艳副部长讲话:
空间规划以用途管制为主要手段,以空间治理和空间结构优化为主要内容
2016.10
中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过《省级空间规划试点方案》
以主体功能区规划为基础,科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划
中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》
以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,加快研究建立空间规划体系,协调推动全国国土规划,协调推进市县“多规合一”和省级空间规划改革
关于互联网+政务服务方面,国家政策也不少,从去年的11月份,国务院发布关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知,提出互联网+公共服务,到2016年陆陆续续出台的政策,均见互联网+的思维和手段促进政务服务改革,也是国家治理体系现代话的重要内容,如下所示。
2015.11
国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知
加快推进“互联网+公共服务”,运用大数据等现代信息技术,强化部门协同联动,打破信息孤岛,推动信息互联互通、开放共享,提升公共服务整体效能。
2016.3
2016年政府工作报告
提出大力推行"互联网+政务服务",实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛,禁察非法,使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间
2016.4
国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》
推进“互联网+政务服务”,促进部门间信息共享,是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。进一步推动部门间政务服务相互衔接,协同联动,打破信息孤岛,变“群众跑腿”为“信息跑路”,变“群众来回跑”为“部门协同办”,变被动服务为主动服务。“一号”申请,简化优化群众办事流程;“一窗”受理,改革创新政务服务模式;“一网”通办,畅通政务服务方式渠道。
2016.7
中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》
指出“谁在信息化占据制高点,谁就能够掌握先机、赢得优势、赢得安全、赢得未来”,同时对电子政务提出要求,适应国家现代化发展需要,更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。深化电子政务应用,着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题,以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。
国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》
2017年底前,各省(区、市)人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台,全面公开政务服务事项,政务服务标准化、网络化水平显著提升。2020年底前,实现互联网与政务服务深度融合,建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系,大幅提升政务服务智慧化水平,让政府服务更聪明,让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。
中共中央政治局就网络强国战略进行第三十六次集体学习
习近平总书记指出,要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用,推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手,以数据集中和共享为途径,建设全国一体化的国家大数据中心,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。要强化互联网思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。
2016.11
国务院法制办发布《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》
第二十六条(规划信息技术平台)城市人民政府城乡规划主管部门应当逐步建立城市规划地理信息系统,建立全市一张图的城市规划管理信息平台。
国务院法制办发布《城市设计管理办法(征求意见稿)》
第十五条(新技术应用)城市、县人民政府城乡规划主管部门,应当充分利用三维仿真技术、BIM等新技术开展城市设计工作。有条件城市可建立城市设计管理辅助决策系统,并将城市设计要求纳入城市规划数字化管理信息平台。
以上政策,对我们规划行业有什么影响呢?这些政策的核心点,我们用“122”概括:
1个行业热点,空间规划体系或多规合一,已经成为我们迫在眉睫要面对的事情,信息化是里面的重要内容,而且其复杂情况已经远远超出规划局内部的信息化的范畴,不管是用户规模、数据范畴、技术复杂性、机制难度等。
2个业务转型,一个是规划局的业务,大家也看到了,广度再变,从局内到局外,深度,从办公到科学决策,深入应用;规划院业务,则在城市化进程的转折点,面临业务专转型,不管是管理及作业方式,还是合作方式都会改变,怎么适应智库的要求。
2个技术突破,云和大数据,喊了这么多年了,这两个技术在规划行业到底落地解决哪些问题,能否变成实实在在内容,都是挑战。
信息化助力“多规合一”
摘要
本报告分享了对多规合一信息平台的内涵和建设层次理解,认为平台的目标定位应该是从“一套图”到“一套管控体系”再到“一项长期工作”,接着重点从一套图、一套管控体系、一项长期工作方面结合实例进行了详细介绍。此外,汇报还提出采用“1+1+N”总体框架下,数慧多规合一信息平台解决方案,其内容可概括为1161工程(1套标准规范、1个多规数据库、6个应用平台、1套综合服务框架),并解释了其技术架构特征和关键技术。
目录
一
关于多规合一信息平台认识
上海数慧认为建设多规合一信息平台需要经历三个阶段,分别是:
第一阶段:构建一张蓝图,实现多规合图、汇集共享、联动更新;
第二阶段:着手流程再造,实现项目生成、联合审批、系统对接;
第三阶段:达到智慧规划,实现在线编制、公众参与、决策支持。
上海数慧对多规合一信息平台的定位是:信息化助力多规合一,从“一套图”到“一套管控体系”再到“一项长期工作”。
从“一套图”的多个部门的规划统筹,到以“一套管控体系”来统一发展目标从而统筹多个部门的规划,再到以“五大应用工作平台”和“三大运维管理平台”实现多规合一的长期工作。
其内容涵盖从多规合一编制、到基于多规合一的业务协同工作、再到后续规划新编和调整的协同工作,形成规划的全生命周期,同时对于领导的服务决策、公众的服务互动有所支持,是一个全面完整的多规合一信息平台解决方案。
二
多规合一信息平台应用效果
一套图
一套图强调:对多个部门的综合规划和专项规划,通过标准化各个规划的用地分类并进行规划对比,实现差异分析和归类;在统一发展目标的前提下,通过多部门协调,形成一套“统一发展、统一管制、统一控制”的一套图。
需要通过信息化做到如下事项:
明确各类规划的规划用地分类并标准化;
明确各类规划的用地标准的冲突识别规则并定义;
选择冲突识别规则(如:城规、土规)并开始自动执行规则检测;
显示冲突识别结果,并自动生成冲突台帐;
明确用地差异协调规则并定义;
选择差异协调规则(如:城规、土规)并开始自动执行协调,根据实际情况支持手动协调。
2
一套管控体系
一套管控体系强调:从指标、空间和政策法规三个方面构建完整的多规合一管控体系,以指导和管控全市的建设项目和规划编制。
其中,
指标管控体系从量化目标和约束的方面为城市发展提出了远景。它包括经济发展、资源环境、土地控制、城镇建设和社会民生等多个方面的预期及要求。
空间管控体系从空间上明确城市发展的边界,允许建设的空间和必须保护的范围,并且确定每一类空间范围的建设管控的规则和要求。它从三生空间、用地管制区、建设控制线等多个方面进行具体约束。
政策法规体系是多规合一的工作依据和规范,指导整个多规合一工作的开展,其内容包括法律法规、政策文件和技术规程,涵盖从国家、省、市地方的所有政策法规。
3
一项长期工作——应用工作平台
(1)汇集展示平台——一张蓝图,强化规划可读
汇集展示平台是多规合一信息平台的工作应用基础平台。平台汇集了包括规划空间成果、规划电子文本、全市建设项目库、政策法规库、指标管控库和综合台帐库等多规数据资源。
规划空间成果主要包含3+X,4大类:多规合一空间管控成果、全市建设项目库、地理信息数据以及各个部门专题,如发改、国土、规划、环保、交运、林业等。具体接入的部门由各个城市根据平台建设和应用的需求和要求,以及各部门实际基础和情况来决定。
如上图,以规划空间成果为例,平台可实现多个部门规划内容的分屏浏览以及各类规划指标的查询。
此外,还可实现全市建设项目库的统一管理:项目列表、项目信息、项目位置、项目统计;实现规划电子文本的在线查阅;实现政策法规的管理和查阅;实现指标体系的管理、查阅和监测,为领导提供决策支持;还可在多规协调过程中,实现两规差异的统计;在多规合一划区定线后,实现用地管制区、控制线各类用地的统计;同时支持对专业专项规划的用地统计等。从而形成综合台帐库,辅助支持领导决策。
除了以上PC电脑的多规合一信息平台应用,为了满足外出办公和大型汇报,同时支持移动端的多规应用以及大屏端的多规应用,从而满足不同场合对多规合一信息的获取和应用。
(2)业务协同平台——流程再造,简化审批程序
刚刚讲的汇集展示平台应该是多规合一的一个非常重要的基础平台。那么在这样的基础上,我们需要考虑多规合一的核心内容之一,也就是怎样通过业务协同,实现流程再造,达到简化审批流程的目的。
谈到业务协同,就目前来说,我们认为,多规业务协同平台应该包括2个部分:第1个部分是项目的前期策划阶段,也就是说通过业务的协同,如何让项目快速落地;第2个部分是项目审批阶段,也就是项目落地之后,怎么样通过协同,简化项目的审批程序。这就是业务协同的两部分内容。
对于第一个部分项目生成来说,主要是指项目在进入正式的审批之前,各个部门能够从不同的角度对项目进行沟通、交流,提前发现项目的各种问题和矛盾,使得项目能够获得快速、高效的评估和策划,促使项目能够尽早落地。
以往,“项目生成”的这个阶段基本都是靠人去跑程序,也就是这种串联式的跑断腿的模式,决策的时候基本上都是靠开会。项目能不能满足各类的规划的要求,基本上都是大家集中到一起去协商。所有的决策都是靠大脑。整个过程也没有什么技术手段去支撑,缺乏高效的统筹和空间信息的参考。
现在,我们上了“项目生成”这部分之后,至少可以解决2个问题。第一个问题就是说,不管你的项目在什么位置,你到哪个窗口去报建,只要能够框定你的项目位置,我们能够实现一键式合规性审查报告,为你这个项目做全方位的体检。第二个问题就是说,能够通过这种信息化的手段,实现各个部门的在线协同预审,解决各部门沟通难、信息不畅通的问题。
那么项目生成的过程到底是怎么样的呢?下面我们介绍一个案例。
以某项目为例,他们的项目生成过程是这样的,先由乡镇代理员填报,前期办做预审,再由各个部门进行协同审查,之后由前期办进行意见汇总,最后项目办结。这整个过程全部都在线上完成。具体来讲,就是说:
项目来了之后,先有乡镇的代理员将项目的信息录入到系统中去,同时在系统中框定项目的位置,有了项目位置之后,他就可以进行合规性审查了。
平台中直接可以显示这个项目哪些方面是通过的,哪些是不通过的,可以一键式生成体检报告,给出初审结论。如果说,要是没有这块内容的话,那么这些工作都是要靠各个部门手工去做的。
有了项目初步结论之后,就可以发给各个部门进行协同审查。那么,以前各个部门审查的话,都是靠来回发文或者开会的方式,现在方便了,直接在系统中进行沟通交流、从各种角度提专业性的意见。
各个部门审查之后,前期办会进行一个意见的 汇总,并且通过在线信息共享、短信通知等各种手段通知各个部门、项目单位。大家都看到了,以前这些意见,基本都是通过人去送,现在呢,基本上全部都是机器帮你做,所有信息都从网上走,一键审查,大大加快了项目落地的速度。
通过这种模式,项目成果已经真正用起来了。截止目前,已运行半年多,平台里面已经有两三百个项目了,真的是缩减了审批时限,提升了办事效率。
刚刚讲的是第一部分项目生成,那么项目可落地之后呢,应该进入项目的审批阶段,也就是第二部分。那么这里说的项目审批,其实就是我们大家说的各个部门的行政审批。
以往,大家也都知道,项目审批仍然是像上面这张图所描述的一样——万里长征。项目单位办理一个建设项目,整个审批过程需要涉及到100多个业务事项,20多个部门,跑一个项目,可能就要来回跑200多次。那么针对目前的现状,尤其是在现在的审批改革大背景下,我们到底怎么去优化呢?
通过各个地方的调研分析,我们对全国各地的情况进行了归纳总结,主要是包括4种模式。
模式1:走优化模式,就是从线下到线上,不做大的变革;
模式2:再造模式——技术审查并联审批模式;
模式3: 5阶段并联审批的模式;
模式4:完全改革,改革现有的审批模式。
(3)编制协同平台——在线协同,联动更新数据
我们知道,多规合一,就是通过协调解决规划之间的冲突和矛盾,形成一张蓝图。但是多规合一工作不是到此为止了,我们越来越多的人有个共识——多规合一不是一个“一次性”的工程,而是一项“长期”工作。那么这个长期工作体现在哪里?我们认为体现在两方面:一方面是基于一张蓝图的规划实施协同,也就是建设项目的业务协同审批,另外一个方面就是规划编制协同,即基于一张蓝图的规划编制联动更新。
那么规划编制协同究竟有哪些业务需求?我觉得从以下几个方面来说可能大家更容易理解:
各部门如何对某一个部门的新编或者修编规划成果进行协同审查?
审查之后的规划成果如何联动更新至多规合一成果库并且符合多规合一的管控要求?
之所以存在上述这些规划编制协同的业务需求,其根源还是由于各部门在做规划编制的时候,无论是从数据参考,还是成果评审,乃至最后的成果入库管理,都是各做各的,各管各的,相互之后互补参考,互不共享。
对于这种情况,我们一直强调在多规合一之后,一定要同步建立“一个口子出和一个口子进”的联动更新机制。具体来说就是各部门规划编制时,要采用统一的底版数据,形成的规划成果要进行统一评审,最终将成果统一提交入库管理。
对于多规合一信息平台来说,要实现上面提到的这些工作,具体包括三个模块:一个口子出、规划成果在线协查和一个口子进。
(4)决策支持平台——数据说话,辅助领导决策
我们以一个中小学用地选址为例——
一个学校的选址,除了要有基本条件,如用地性质、用地面积,还要有一些高级的条件,包括周边设施的影响、周边用地的影响、多规合一控制线有哪些要求等。那么,整个选址的实现过程如下:
将这些条件全部进行建模,将其设置成模型和一系列的参数。
根据前面建立的模型和参数,系统将符合要求的地块找出来。这里需要着重提到的一点是,找出来的地块,是已经将已批或者已建的地块筛除掉了。选出的地块是真正可用的地块。
针对选出来的每一块地,我们认为都是一个具体的方案,以第二个地块为例,我们还需要对这个方案进行评估分析,分析在这个地块上建设学校的话,对周边的交通服务、医疗服务和商业服务等有哪些影响?
因此,我们认为,辅助选址并不仅仅是将地找出来,而是需要经过从建模、找地到选地、评估分析等一系列操作,这样选出来的地,是让城市整体空间布局更加合理。
(5)公众服务平台——阳光规划,公众参与互动
最后,多规合一信息平台还应该是一个面向公众服务的平台。以往,我们的规划成果更多的是内部保存,内部管理。老百姓如果想要了解我们城市的规划或者城市的发展前景,只能通过政府网站、规划局网站的规划成果展示、规划编制意见征集等获取相关信息。我们认为多规合一之后,需要由以往的闭门规划走向开门规划,具体有两种实现的形式。
第一个形式是微信公众号。应该说现在我们几乎每一个人都拥有一个智能手机,都会用微信。那么如果将多规合一的相关工作成果、项目审批的相关信息通过微信公众号的形式实时发布,公众就会有个便捷的渠道获取这些信息,能够让我们的公众共享城市发展的愿景。
另外一个形式是多规合一展览馆。多规合一本身就是一个城市级的工作,如果能够将多规合一和城市展览馆的建设结合起来,在城市展览馆中增设“多规合一”的展馆或者展区,将多规合一的成果、信息平台的建设情况进行展示,会让多规合一工作被更多的公众了解。
4
一项长期工作——运维管理平台
刚才介绍的5大应用平台,都需要有一个强大的后台运维平台来进行支持。而提到后台系统,大家首先想到的是数据资源的管理和系统功能的管理,我们认为除了这两类信息的运维,对于多规合一信息平台来说还有一个非常重要的方面,就是管控规则的运维。
首先,数据资源的运维,主要就是对数据服务和前端的展示方案进行管理和配置;
其次,非常重要的管控规则的运维。多规合一信息平台中有非常多的规则,包括规划冲突规则、项目合规审查规则,甚至辅助选址、综合台账等这些功能的背后都有一套复杂的规则,那么如何将这些复杂的规则进行管理、编排,从而更好的应用于前端的各项功能,那就需要我们这套强大的管控规则引擎来进行运行维护;
第三,我们知道,多规合一平台是一个涉众很广的平台,平台用户几乎包括了城市中的每一个管理部门,以及这个部门里的领导和经办人员、数据管理人员等。那么,这些部门怎么使用平台?每个角色的权限怎么设置、系统的日常使用日志怎么统计分析?这就需要我们的系统管理运维来操作和配置,包括机构管理、权限管理和日志管理等等。
对于多规合一信息平台的应用效果总结为“看得到、用地好、管得住”——能看得到一套图、一套资料、一本帐、一套指标、一个项目库和法律法规,并在项目生成、项目审批、决策支持、公众服务和编制协同方面能够得到平台的有效的信息和技术支撑,同时在资源、系统,特别是管控规则上能提供到位和灵活的运维管理。
三
多规合一信息平台总体设计
数慧多规合一信息平台的总体框架为1+1+N,即:一个多规合一信息平台、一个城市级审批服务平台、多个部门的业务系统。其中,多规合一信息平台和城市级审批服务平台通过企业服务总线(ESB)与各个部门业务系统实现对接,达到信息共享、协同工作的目标。
具体来说,数慧多规合一信息平台解决方案包括1161工程——1套标准规范、1个多规数据库、6个应用平台和1套综合服务框架。
依托“多规合一”现有工作成果,基于统一的信息化标准规范,建立“多规合一”信息平台,提供集“多规合一”信息共享、项目实施管理、空间信息管理、统一运维为一体的信息化支撑应用,推动“多规合一”一张图关于空间规模、边界管控、建设工程项目等内容的有序落地;结合“多规合一”综合服务框架,实现多部门业务系统与多规信息平台的技术对接,实现多规从“静态合一”向“动态合一”的可持续发展。
标准规范,是平台建设和平台运行的基础,同时面向多个部门,如上图所示,它包括:“多规合一”成果数据提交标准、“多规合一”过程库数据标准、“多规合一”成果数据库标准、“多规合一”数据共享规范、“多规合一”系统接口规范、“多规合一”信息平台运行管理办法。
满足5类用户(多规领导小组、多规应用部门、多规编制部门、运维管理部门和公众)业务需求的“多规合一”6个应用平台:汇集展示平台、业务协同平台、编制协同平台、决策支持平台、公众服务平台和运维管理平台。
利用企业服务总线(ESB),建立多规综合服务框架。框架汇集了多规合一信息平台的相关服务,向市联合审批系统以及各部门业务系统提供与平台的服务应用对接,打通部门之间的数据链路和应用链路,并由统一标准服务提供给各部门异构业务系统的对接改造。
平台基于SOA架构设计,能够敏捷应对业务变化。其技术架构有两大特点:
特点1:分布式、异构空间数据同步技术,保障数据更新;
特点2:采用企业服务总线(ESB)技术,解决委办局业务系统的协同问题,突破原来多个异构系统之间复杂的协议对接。
谢谢!
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注:本文综合自“ DIST上海数慧”微信公众号,特此鸣谢。
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