北京市设计研究院交通规划所主任工程师、教授级高级工程师盖春英博士
要复兴自行车交通,首先要直面的问题是:自行车交通是如何一步步走向衰落的?自行车交通目前存在的主要问题及原因是什么?以及我们该如何应对?为此,本刊访谈了北京市设计研究院交通规划所主任工程师、教授级高级工程师盖春英博士。她为大家阐述了首都北京的相关情况。
请您简要介绍一下北京自行车交通的发展情况
上世纪80年代,中国被称为“自行车王国”。在首都北京,“自行车大军”可以说是街头一景。自行车交通在城市交通方式中占据主导地位。1986年,北京的自行车出行率高达62.7%。1989年,北京全市普通自行车保有量高达788万辆(加上人力三轮车等非机动交通工具,总量为818万辆)。
当时的自行车交通之所以能够占据主导地位,我认为主要原因是城市机动化水平相对较低,出行距离也短,同时,城市的社会经济发展水平相对今天而言也较低。
后来,随着城市社会经济的快速发展和城市规模的不断扩大,人们的出行距离日益变长,机动车逐渐进入家庭,机动车保有量快速增长,道路交通拥堵日益严重。道路空间资源被越来越多地给了小汽车,自行车通行空间日益被侵占,违章占用自行车道进行停车和行车的现象越来越普遍,从而导致自行车出行环境日益恶化,进一步造成自行车保有量和自行车出行比例日益下降。
在自行车保有量方面,到2006年,全市普通自行车减少到413万辆(加上人力三轮车等非机动交通工具,总量为530万辆)。从2008年开始,因普通自行车取消上牌,自行车保有量无法精确统计。我的判断是保有量在逐年降低。在自行车出行比例方面,1986年北京市自行车出行比例为62.7%,2006年降低到27.7%,2013年仅有12.1%。
北京市历年普通自行车保有量
北京市历年自行车出行比例
我们做过调查,目前市民对自行车交通的满意度是非常低的。3/4的北京市民对自行车出行环境不满意,超过3/4的人认为目前自行车出行安全性较低。
按照您的分析,北京自行车交通目前存在的主要问题及原因有哪些?
与国内外很多城市相比,北京的自行车道总里程可以说是非常长的。自行车道绝大多数是依托城市道路建设的,基本上只要有城市道路就会有自行车道。除此之外,一些绿道、河道两侧也有一些自行车道。
虽然自行车道里程长,但却存在各种问题,主要是安全性低,路权得不到保障;市民不敢骑车,不愿骑车。具体体现在以下几个方面:一是机动车停车、行车占用自行车道;二是公交车进出站影响自行车骑行;三是货运三轮车(快递车)占用自行车道;四是行人干扰;五是固定停车地点较少,等等。
造成上述问题的原因很多,涉及规划、建设、管理等多个方面和环节。
(1)在规划方面:交通系统与土地使用之间的整合、协调不够
以地铁站周边交通与土地使用为例。北京的部分地铁站周边存在土地使用不合理的现象,比如占用宝贵的空间资源建设洗车棚、小汽车租车点等非公共设施,而大量的自行车却无处停放。自行车只好停放在人行道上,造成人行道通行宽度不足,大量行人只好借用自行车道通行,自行车无奈只好借用机动车道通行,交通秩序非常混乱,交通拥堵严重,自行车和行人的安全受到严重威胁。很显然,自行车停放设施的布局与车站周边土地使用功能布局是缺乏整合和协调的。
地铁车站周边没有为自行车停放安排好场地
(2)在建设方面:一些道路的空间资源在各交通方式之间的分配没有做到最优
比如说一些道路上公交车停靠在自行车道上,站台设置在步行道上。公交车进出站严重影响了自行车交通的正常通行,安全性也很低。其实,这个问题在道路横断面优化设计时是有多种解决方案的,比如:横断面设计成三块板、四块板,自行车道外绕,车站设计成岛式站台,等等。
道路横断面优化设计方案(上:三块板横断面;下:自行车道外绕)
(3)在管理方面:违章停车及行车的执法管理不够甚至缺位
管理手段和水平有待提高,执法力度不够,很多情况下力不从心。与国外相比,北京的交通管理手段和科技水平还存在一定差距,很多地方是靠人工管理。而北京太大了,管理人员毕竟有限。因此出现了很多不如意的地方。目前违章占路行车基本处于失控状态,违章停车管理很多地方也是力不从心。
一些刚性停车需求得不到合理解决,使得自行车道成为首选停车场。在医院周边、老旧居住小区周边这个问题尤其突出。这种情况管理难度最大,处理不好会引发社会问题。
精细化管理水平,还有待进一步提高。个人认为,一些管理手段的使用,不应该是让管理方便了而使用者不方便,应该是首先考虑让使用者更加方便和安全,哪怕管理起来不方便。但现实中,确实存在一些让管理方便了但让使用者不方便的做法。以人行道护栏为例,护栏的样式、高度、色彩、加装的位置等等都是有学问的,护栏不仅仅是起到分隔作用,还对街道景观有重要影响。而我们的一些街道在安装护栏方面显得有些随意和不够精细。举一个例子:某路在两会期间为便于安全管理加装了人行道护栏,但没考虑建筑进出口处开口问题,造成大量行人穿行于自行车道、机动车道与非机动车道之间的隔离带上,给自行车的通行带来很大干扰,安全隐患也大大增加。
某路加装了人行道护栏但未在建筑前开口
近些年来不断出现的新事物给交通管理带来难度。这一点主要指的是电动三轮车、电动摩托车、老年代步车,这类车辆近年来越来越多。比如,近年来随着电商业的迅速发展,快递业务量飞速增长,电动三轮货车成为其首选送货交通工具,其停放越来越成问题。没地方停,很多停在自行车道上、步行道上,而且停放时间随机,给管理带来不确定性。
(4)在规划、建设、管理这三个环节之间还存在一定问题。
主要是自行车交通与其他交通子系统在规划、建设、管理环节之间的协调与整合不够。比如在自行车交通与小汽车交通方面,自行车交通环境的改善应该与小汽车停车场的规划、建设、管理相结合,相整合,相协调。
众所周知,北京的小汽车停放是个大问题,主要原因是停车场太少,没地方停,供需失衡。还有一部分原因是由于停车场收费,而路边不收费或者收费低。这些都造成大量小汽车停在自行车道上。可以说,不解决小汽车的合理停放问题,尤其是基本停车需求问题,就难以解决小汽车违章占用自行车道问题。
在规划环节,我们规划了很多停车场,但由于各种原因,真正建起来的寥寥无几。已经建成的停车场,由于收费、管理等原因,有些并没有得到很好的利用。我认为,规划、建设、管理这三个环节如果不能做到整合和协调,自行车交通环境的改善如果不能做到与小汽车停车场的规划、建设、管理相整合和协调,就难以从根本上解决小汽车违章占用自行车道停车问题和使自行车交通系统得到真正改善。
针对北京现在存在的各种问题,我们应该怎么办?
改善自行车交通出行环境需要多个部门、多个环节的共同努力,不仅仅是一个部门的事。我的建议是:规划、建设、管理多个环节多个部门多管齐下,统筹协调。
规划是源头,我就来说说规划方面的工作。
其实北京早在2004年就已经开始重视自行车交通系统的规划工作。2004年编制完成、2005年初获得国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》中提出:北京的自行车交通是历史发展的产物,它的存在符合城市交通需求的特征,是中短距离交通出行理想的交通工具,也是居民生活的组成部分。自行车交通有利于首都的环境保护,符合国家能源安全战略要求。因此,需要对自行车交通采取积极的、扶持性的交通政策,为自行车交通创造更为安全、更为方便的使用环境。
总体规划进一步提出:北京的自行车交通政策是,提倡自行车交通方式,为自行车交通创造安全、便捷和舒适的交通环境,使自行车交通在未来城市交通体系中继续扮演重要角色。
总体规划实施以来,我们北京规划院开展了大量针对自行车交通系统的规划和研究工作,提出了建设和改善北京自行车交通系统的思路、方法、指南、技术规范,以及一些规划方案(比如两广路、海淀南路等道路的自行车交通改善方案)。这些方案已经达到了直接指导实施的深度。但遗憾的是,由于各种原因,这些规划方案并没有得到真正实施。
可以说,总体规划实施以来,自行车交通在政策、规划层面得到重视,但在政策落实和规划实施层面缺乏有效的机制,导致自行车交通系统虽然在局部区域有所改善,但在全市整体上发展建设并不理想。
为此,我们北京规划院于2015年开展了北京市自行车和步行交通规划的研究和编制工作,计划于2016年完成。这项工作的主要目的是:
(1)统一思想,达成共识。让规划、建设、管理等各个部门在理念、思路、方法、时序等方面统一思想,达成共识。只有这样,才能真正地科学推进自行车交通系统的有序建设。
(2)优化和完善已有规划。虽然我们已经开展了大量规划和研究工作,但仍存在一些不足之处。这次规划,我们试图努力做到两个实现:一是实现自行车交通系统与其他交通子系统之间的整合与协调;二是实现自行车交通与土地使用之间的整合与协调。
(3)破解规划实施难题,创新体制机制。在规划层面关注实施,提出推动规划实施的体制机制,推动北京市自行车交通系统的科学、有序建设。
(4)研究确定建设时序。提出自行车交通系统的分年度建设目标和计划,要落实到区县、落实到具体道路。这样能够让各级政府和实施主体有抓手,有依据,真正推动自行车交通规划的有序实施。
我们这次工作的重要特点之一,就是“虚心学经验,开门做规划”。虚心学经验就是深入研究和借鉴国际经验;开门做规划就是开放式规划,打破以往以规划编制人员和专家为主导的编制模式,以更加开放的形式,让更多的市民参与到规划的编制和讨论中来,实现最广泛的公众参与。其目的是使规划更具有可实施性,更符合市民的实际需要,因为市民是自行车交通系统的使用者,市民最有发言权。为此,我们已经开展了多种形式的公众参与活动,如网上及现场问卷调查等。此外,我们计划选择2片典型地区进行自行车交通改善方案研究,并让市民全程参与方案的制定。我们会让市民在现场以拼图及手绘等形式展示出心目中的理想方案,这些将作为我们的重要参考。
市民的智慧是无穷的,我们希望和欢迎广大市民积极参与进来,共同为北京的自行车交通系统规划建设出谋划策。
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