“2016中国城市规划年会”经严格评审,共有244篇论文在平行专题会议上进行宣读,《从“用地视角”到“人口视角”的规划思路转变——以铜仁市中心城区控制性单元规划编制为例》一文,由上海同济城市规划设计研究院阎树鑫在“专题会议二:规划实施与管理-演变与发展"会场宣读。
关键词:用地视角 人口视角 控制性单元规划
1.新型城镇化的内涵与规划的应对
2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个文件的出台,标志着中国城镇化发展方向的重大转变,某种程度上可以视为对于过去二三十年城市规划工作中偏失的纠正。
虽然“以人为本”一直是城市规划的终极目标,但是实际工作中,城市规划工作的重心一直被政府意志和资本意志主导,更加关注的是城市规模、发展速度、土地出让等等。这实际上是整个时代和整个社会的发展观投射到规划上的结果,土地实际上成为规划的主宰,而人则成为土地的附属,人口规模常常成为争取更多用地增量的一种计算手段。 因此“两个中央文件”以振聋发聩的声音震醒了规划界,重申了规划的基本目标——“城市让生活更美好”,而绝不是“城市让土地效益最大化”。未来的城市规划必须由关注用地转为更关注人口,需要更加有意识地去思考与人口相关的各个问题——人口总量与分布,各阶层的需求,人性化的需求等等,这些核心问题将影响城市规划的各个层面。
2.规划视角的转变
用地与人口对城市规划来说是硬币的两面,不可分割。城市规划一般被认为是空间资源配置的手段,而用地是所有空间资源的载体,相比于流动性大且较难预测的人口,用地更加容易度量,而且可以通过土地市场的拍卖转化为经济效益,因此自然“用地视角”成为城市规划的主流。虽然在法定规划体系中,可以通过人均建设用地指标将二者关联,但是由于思考角度的不同,却往往会导致不同的技术思路和规划结论。
2.1“用地视角”模式的主要特征
我国的法定规划(城市总体规划和控制性详细规划)基本上是空间性规划,用地规划是其最核心的规划成果。传统的控制性详细规划与城市总体规划之间相互衔接的的方式可以概括为以“用地衔接”为主要特征的衔接模式,包括用地总量的衔接、用地强度的衔接和用地性质的衔接三个要素的衔接(秦正茂,2012)。其中用地总量和用地强度的衔接是量的衔接,用地性质的衔接又可分为用地相同衔接、用地相容衔接和用地相似衔接三种可以进一步量化的指标。
人口规模和用地规模之间有着可以互相换算的关系。“用地视角”模式的思路是先划定用地范围,在用地规模确定的基础上再根据经验归纳统计法得出的土地开发强度来推算出可以容纳的人口。在先有人口规模再有用地规模还是先有用地规模再有人口规模的两种排序方式上,“用地视角”遵循先有用地规模再有人口规模的顺序,其潜在的逻辑表示人口规模指标从属于用地规模指标。
2.2 “用地视角”模式的主要问题
在“用地视角”下,不同层次规划(主要是总规和控规)的衔接主要考虑用地的衔接,即使在下一层次规划严格遵守上一层次规划用地控制的情况下,也有可能导致总体规模的失控1。比如,在用地规模与城市总体规划一致的情况下,如果大幅度增加土地的开发强度,城市的总人口规模将会大大超越城市总体规划设定的人口规模,导致城市的整体发展失控。再比如很多城市在总体规划中都提出疏解老城人口,而实际上在旧城改造过程中,由于很多城市采取“就地安置”的政策,越改造老城人口越多,结果就是公共设施和市政设施不堪重负。
在“用地视角”下,城市的开发建设就是要新增建设用地,然后再确定开发强度等指标。指标的确定一般以经验归纳统计法为主2,结合市场的需求作为最主要的指标确定依据,导致指标的确定过于主观和随意,客观性和科学依据不足。例如上海的居住用地一般不超过3.0,而很多中小城市的居住用地却往往超过3.0甚至4.0。根本原因就在于我们很少考虑过,按照城市的人口规模和居住用地的规模,最适宜的开发强度是多少。其后果就是出现了大量的“鬼城”和房地产泡沫。
虽然公共服务设施配置有千人指标等作为依据,但由于其人口规模一般不作为强制性指标,一般只是从属于用地规模的引导性指标,因此在专项规划和控规中,常常是总量符合要求,而局部配置不合理。比如老城的人口密度大,学校和医院等经常配制不足,造成“上学难”和“就医难”,“用水难”和“用电难”等现象。
2.3 “人口视角”的主要优点
“人口视角”是将“人口的衔接”作为优先考虑的一种规划模式,与“用地视角”模式相比,“人口视角”模式主要有以下优点:
城市管理虽然也有明确的用地边界,实质上是服务于用地上的居住人口、工作人口及消费人口,将规划服务对象直接定位为规划范围内的固定人口与流动人口,可以使公共设施及市政设施的配套更加合理。
用地基本上是二维的,而“人口视角”则必须同时关注用地和开发强度。因此,以人口为主线,可以兼顾城市的二维平面规模与三维的立体规模,更加准确地反映出城市发展的合理性。
人口是流动的,因此基于“人口视角”的规划,必须保持相当的弹性,以应对城市发展规模的不确定性。这势必有助于改变当前总规和控规中“终极蓝图”式的控制方法。
3.基于人口视角的规划编制思路——以铜仁市中心城区控制性单元规划为例
3.1引入全覆盖单元规划,加强“总规——控规”的衔接,形成网格化的控制体系
市场经济背景下,城市总体规划越来越强调其宏观调控职能和公共政策属性,体现为综合性、战略性和前瞻性;控制性详细规划则越来越偏重实施性和可操作性。这两个规划层次之间如何衔接、总体指标如何分解、系统性要求如何落实,类似问题都需要在控规阶段进行思考和寻求解决办法。
目前很多城市要求控规全覆盖,按照城乡规划法的要求,控规是发放建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的直接依据,是国有土地使用权划拨、出让的前置条件。当前控规编制和管理中存在的最主要问题是刚性与弹性、近期与远期之间的矛盾。刚性的静态指标体系难以适应高速发展阶段城市的动态变化,而弹性较大的动态指标体系在目前的大部分中小城市又难以操作。因此,大量的控规处于“编而不批”的状态,等确定了具体项目之后,再逐个地块或街坊编制控规并报批。
在规划编制体系中,单元规划是对法定规划的必要补充,是承上启下的关键环节。
在规划管理中,单元规划是落实总规和专项规划,指导控规编制的技术文件,可作为编制和审批各单元控规的依据。
在规划公众参与中,单元规划可以作为政府部门与开发主体和市民进行公众参与的平台。
图1:单元规划的地位和作用
为了增强城市规划控制体系的弹性,适应城市远近期不同发展目标的变化,学术领域也进行了多方面的探索,例如分级控制、分层控制、提高指标的合理性、增强公众参与等,控制性单元规划3是其中被实践证明的较好的方法之一(图1)。与控规相比,单元规划可以更容易实现弹性控制与刚性控制的结合,便于管控和调整。
铜仁市控制性单元规划通过借鉴其他城市控制性单元规划的经验,通过建立全覆盖和网格化的控制性单元规划编制体系,既可以整体性和系统性深化总规的要求,保证城市的公共和整体利益;又可以将城市分解为一个个网格化、无缝对接的控制单元(图2)。在控制性单元规划阶段,对总规和各专项规划的要求进行分解,确定各个单元合理的人口规模、用地规模,对总体性的人口规模、用地规模以及六线等内容进行刚性控制,以保证城市基本的设施配套;对于用地性质、开发强度等具体指标保留一定弹性,为适应市场发应留有足够的空间。在此情况下,以单元规划为依据的控规,因为有了明确的人口规模控制,更容易确定合理的开发强度和建设规模,编制工作相对简化,便于操作也便于调整。
图2:单元分区与编号
3.2建立用地-人口-建筑量的动态调控机制
城市总体规划指标体系是以人口为核心的指标体系,而控制性详细规划指标体系是以用地为核心的指标体系4。从城市总体规划到控制性详细规划,需要将两种指标体系进行对接才能保证规划控制的延续性。
城市总体规划中一般按照人均建设用地100-120平米的标准将人口和用地粗略地联系起来,难以将城市总体规划的人口分解到每个地块,导致控制性详细规划除了在用地总量上可以与城市总体规划对接之外,人口和建筑量的确定都缺乏上位规划的引导。近年来,即使是中小城市也进入了高层建筑时代,也就是说,在实际地块的控制性详细规划中,容积率指标通常较高,造成实际开发建设的区域容纳的居住人口和工作人口远远超过总规确定的人口容量。
控制性单元的划分为城市总体规划人口指标的分解提供了载体。铜仁市中心城区控制性单元规划人口指标分解的思路是:根据城市总体规划确定的城市总人口规模和城市建设用地中的居住用地规模,推算出单位面积居住用地的人口密度,以此作为基准密度,再根据区位、交通、环境、设施条件等对各单元人口密度进行修正,形成整个城市的密度分区。在此基础上,再根据各单元居住用地面积,推算出各单元的居住人口数量。
这样既可以保证整个城市的总人口容量不与城市总体规划的人口规模产生比较大的冲突,又可以使每个分区或单元有适宜的开发强度,增强城市宜居性。通过测算可以发现,在大部分中小城市中2.0以下的居住开发强度完全可以满足城市的人口容量需求。
图3:用地-人口-建筑量的协同调控
3.3合理配置公共设施和商业设施,公平服务各个社会阶层
城市的公共设施应当以人为本,“人口”的抽象概念应具化为活生生的人群,各种类型各个阶层的需求均应当得到一定的满足。例如,既要满足本地市民的需求,也要满足外来旅游者和商务人士的需求;既要满足普通市民、工薪阶层的需求,也要满足中产阶层和富裕阶层的需求。这就要求对传统的按照行政区域层级划分的市级-区级-社区级的设施配置办法进行一定的改进。
随着城市的发展,多元化的现代服务业逐渐崛起,城市的公共活动体系也开始呈现扁平化的特征。一方面城市的单中心格局逐渐演变为多中心格局,区域中心要么强化为城市的副中心,要么弱化为社区中心;另一方面,城市的社区中心也越来越重要,要求也越来越复合,社区管理、文体服务与医疗服务、菜市场与社区商业、绿地与停车场等多项设施集中设置的模式,更受居民的欢迎。
铜仁市中心城区控制性单元规划的公共服务设施配置,在传统的市级-区级-社区级三级配置的基础上,形成基于居住人口配套的公共服务设施体系(图4)和基于城市活力营造的中央活动区(CAZ)体系5两种设施配置体系(图5)。前者按照居住人口的规模和合理的服务半径配套教育、医疗和社区服务等需要按照服务半径进行设置的设施,后者则主要考虑不同消费人群的需求,交通和用地及景观条件,将原来单一设置的行政、文化、商业等设施组合在一起,各种功能相互渗透,形成更加具有吸引力的活动场所。
图4:基于人口配套的公共服务设施体系
图5:基于活力营造的中央活力区(CAZ)体系
3.4引入“白地”概念,应对不同的人口发展情景,增强城市发展弹性
铜仁市正处于快速发展的城市扩张时期,这个时期城市的发展面临着巨大的机遇与挑战,社会、经济、文化等多方面的因素都对城市发展均有着不同程度的影响,城市发展带有较大的不确定性。并且,铜仁作为山地城市,其独特的地理特征与生态环境是铜仁的特色,而生态环境一旦被破坏将很难修复,因此,需要对敏感程度不同的生态用地进行不同程度的控制,在不到必要的情况下,尽量避免对生态较敏感地区的开发。
控制性单元规划作为衔接城市总体规划与控制性详细规划的重要规划层次,如何有效化解不确定因素的冲击,保证城市建设在规划的控制引导下科学有序地进行,落实城市总体规划的发展目标,并未城市未来发展预留足够的弹性空间,是本次控制性单元规划的首要问题。
在此背景下,增强控制性单元规划的弹性是应对社会经济发展不确定性、纾解城市发展带来的空间建设压力的较好的解决办法。铜仁市控制性单元规划通过设定不同的人口发展情景,并通过引入“白地6”的概念,从人口容量和土地利用两个方面的弹性控制来应对未来发展的不同可能性。
人口规模与土地规模、土地开发强度、城市产业结构等多方面紧密相关,是城市发展规模的重要体现。人口容量的弹性是以总体规划确定的空间结构为基础,以不同情景模拟作为人口容量的确定依据。
对人口弹性的预测需要建立在充分的人口发展动力分析基础上:就业、政策与人口流动对未来城区发展都有重要的影响,对于铜仁的人口控制主要基于各组团在环境容量、交通容量及公共服务设施基础服务设施容量、土地开发潜力的分析与考虑,确定不同的发展情景。
情景一,在保证城市结构完整性的基础上,只发展优先发展区时的人口容量,是现阶段城市发展的基底容量。
情景二,将城市建设区内的白地剔除之后,在已编控规的基础上将其下调之后的人口容量,是城市按一般增长速度时的人口规模,也是是较适宜铜仁的城市发展的人口容量。
情景三,把包括白地在内的所有的城市建设用地都纳入开发范围,但是开发强度在已编控规的基础上下调之后的人口容量,是城市人口增长较快时的发展情景选择。
情景四,按所有已编制的控制性详细规划确定的开发强度,以及将所有城市建设区内用地都开发时的人口容量。接近于城市环境、设施等承载力的上限,是不可持续的状态。
图6:不同情景的人口容量
土地利用弹性的核心在于按照人口发展规模的不同情景,确定城市用地的合理规模和边界,为城市发展“刻意留白”,在某些区域不确定“做什么”或“怎么做”,“按兵不动”暂且控制为空地,为未来提供多种可能。在借鉴新加坡的白地理念的基础上,结合铜仁自身特色与发展需要,提出城市“白地”弹性控制机制。城市“白地”是城市规划范围内“有意悬置”用途的用地, 它既包括某些没有被赋予用途的城市用地,也包括一些被定义了用途,但是于近期难以实现的城市用地。
生态缓冲型白地,基于生态保护原则,分析划定保护山体的范围,在山体协调区内的用地确定为生态缓冲型白地。
景观协调型白地,在具有极好景观或区位条件的区域,为保护景观风貌或更好地利用景观价值而设置的白地。
目标引导型白地,未来潜力巨大,但现阶段规模式开发存在一定问题而需要控制的白地。
功能模糊型白地,现阶段影响因素较为复杂或发展条件不成熟,为避免资源浪费而进行控制的白地。
图7:四种类型的白地
4.结语
由“用地视角”转为“人口视角”绝不是不关注用地,而是更加关注用地背后人的需求。无论是城市总体规划、控制性详细规划或是单元规划,其终极目标都是为了人服务。其逻辑关系是因为会有这么多的人在此生活工作娱乐,然后规划才为其配置相应的用地和设施;而非因为先有用地和设施,再为其配置人口。人口和用地两个要素之间互为约束对方的条件,有了人口才需要用地,同时,有了用地才能承载相应的人口。但是规划的终极服务对象是人,从更深的层面来分析,可以认为人口与用地之间的逻辑关系是先有人口再有用地。因此,人口是比用地更为根本的规划服务对象,人口规模是比用地规模更为根本的规划依据。而建立全覆盖和网格化的控制性单元规划编制体系,既可以整体性和系统性深化总规的战略意图,保证城市的公共和整体利益;又将城市分解为一个个网格化划分、无缝对接的控制单元,分解落实人口规模和用地规模,形成在总体规划与控的衔接中的重要环节。
参考文献
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