总第110期(2016年第57期)
△城市留白是一种智慧。“留白”原指中国山水绘画中的一种构图方式或技巧,讲究着墨疏淡,以“白”构造空灵韵味,给人以美的享受。经过不断地发展,“留白”延伸到摄影艺术、平面设计、建筑设计等多个方面,近几年出现的“城市留白”概念指在城市规划中通过用地“留白”(不规划或不建设)的手段,为城市发展留下一定的空间。上海市委书记韩正强调:“编制规划既要有为、也要无为,重视留白,为我们的子孙留足空间。”可以说,在寸土寸金的大城市中心区留白必将涉及到各方利益的重新分配,不仅是一种智慧,更需要勇气,体现了当局者与时俱进、面向未来、可持续发展的执政理念。
△城市留白的内涵与思路。尽管城市规划术语中并没有“城市留白”一词,但规划中留有弹性空间,给未来发展留有余地,是城市规划学科与生俱来的理念和原则。武汉大学城市设计学院周婕教授指出,城市留白的理念一般体现在两个方面:一是城市建设用地中不建设的部分,即占城市建设用地约1/3的绿地,这部分是必须保障的;二是可建设部分中的兼容性用地,规划给予其一定程度的弹性,容许两种或两种以上的用地性质在同一块地块上相互容纳,根据未来城市发展的需要再决定它做什么。第二种“留白”的做法,是为城市建设预留未来,将近期可以开发的土地,放到远期去开发,对未来可能出现的状况,预留解决的空间。
△国内城市留白的主要做法。目前国内城市在实践中主要通过“反规划”思想灌输“留白”理念。如深圳的基本生态控制线以及杭州的六条生态带规划,都是从宏观层面关注城市不可建设地区和生态保护方面的问题,通过预留控制绿地、生态廊道来实现城市“留白”,控制城市增长边界,此类做法也称为“生态绿线的管理”。此外,在多数城市的实践中,国土部门率先划定城镇和工矿建设用地边界,确定建设用地指标总量,对于边界外的规划建设用地,规划部门往往采用城市发展备用地的方式来表达,以应对国土指标暂时不足的问题,城市发展备用地在规划图上往往是灰色的,也被称为“灰地”或“白地”,这也是一种宏观层面的变相规划留白。而在微观层面,针对可开发地块的留白,目前国内城市尚无较为成熟的实践探索。
△城市留白存在的技术难题和管理隐忧。微观层面的城市留白在实际操作中仍很困难,广东省城乡规划设计研究院副总规划师李建平认为可能有三方面原因:首先,规划“留白”尚未成为一项规范和标准,在认识和理解上对于规划“留白”尚不统一,更多的是体现在各地的某些探索或规划研究上,或者是规划管理部门及政府的自由裁量;其次,城市留白存在一系列技术问题,城市控规大多是全覆盖,那么城市哪些地方、哪些地块需要留白,“留白地”的用地性质、控制指标如何敲定,在国内还没有具体的操作经验。再次,缺乏政策法规支持,存在管理隐忧,如“留白”地开发前由谁管理?开发前的用地是作绿地、闲置地、临时建筑用地还是其他用地使用?若闲置用地上成为城市流浪人员聚集地,出现安全隐患时,该由谁来解决?
△新加坡白地管理经验。新加坡的“白地”规划是微观层面上城市留白的最佳典范,“白地”是新加坡规划机构于1995年提出并开始试行的概念,当地块周边环境复杂,影响因素较多,不容易确定其用途时,新加坡将其划为白地,目的是让最有价值的土地最后开发,体现了土地的混合利用:只要开发建设符合规定,发展商可以根据需要,灵活决定经政府许可的土地利用性质、相关混合用途、以及各类用途用地占比。武汉大学城市设计学院黄经南教授总结了新加坡“白地”经验:一是地段选择,新加坡“白地”通常位于区位好、交通便利、配套完善的地方,如新城开发、商业中心、交通枢纽、历史文化保护等地段;二是应对未来不确定性的灵活把握,规划师提出宏观的指导要求,具体每块白地的发展方向交由“市场力”去决定;三是数量控制,新加坡每年投入市场的白地数量并不是很多,可以避免供需失衡,确保每块白地应有的收益;四是开发次序的确定,对暂时不能确定用途的土地,先铺上草坪闲置,然后每五年对规划做一次修正,评估土地价值,在适当的时候投入市场,接受市场的检验,这样是为了避免土地被低产出率的产业占用,而在以后的城市发展中陷入无地可用的窘境;六是政府财力支持,发展商所需缴纳的低价费用可根据建设分期付款,政府也可能持有部分股权,减轻发展商的压力。
△对重庆城市规划的启示。重庆的城市规划建设需在坚持可持续发展理念的基础上,高度审视规划留白的重要性。宏观上要坚持底线思维,加强生态廊道的预留,通过美丽山水城市、海绵城市等规划的编制,确定基本原则和思路,积极推动其立法保护,严控城市增长边界。微观上可结合房地产“去库存”要求,对部分敏感区域或功能定位不清晰的地段,特别是区位及交通条件较好的地块,以多种用途兼容的方式划为“白地”,不仅减少当前的供给总量,也能应对未来产业发展的不确定性,更重要的是避免区位最好的地方被低端产业占据、未来出现无地可用的窘况。
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办