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【PD】基于“精明收缩”的山地乡村居民点集聚规划—以湖北省宜昌市龙泉镇为例
分类
(编号:1116)
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时间
2016-07-23 11:48:17
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长期以来,山地地区囿于自然条件的限制,乡村整体发展水平较低,村民生活品质不高,因此有必要对部分乡村空
间进行收缩集聚。然而,当前关于山地乡村居民点集聚规划的理念滞后、手段简单及实施机制缺乏,不能满足新型城镇化背景
下乡村发展的基本要求。
作者南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生
周洋岑
,南京大学建筑与城市规划学院副教授,北卡罗来纳大学教堂山分校中国城市项目访问学者
罗震东
,南京大学城市规划设计研究院战略研究室主任耿磊在《规划师》2016年第6期撰文,
文章针对当前规划困境,提出基于“精明收缩”的山地乡村居民点集聚规划方法体系,并以湖北省宜
昌市龙泉镇为例,指出需在“精明收缩”理念的指导下,以发展为基本导向,从村民的真实需求出发,构建多规协调的系统性
规划方法体系,同时通过精细化的实施机制设计,保障规划有效实施,从而助推山地乡村居民点的主动收缩,实现乡村系统的
可持续发展。
基于“精明收缩”的山地乡村
居民点集聚规划方法
1
发展为本,确立“精明收缩”的
规划理念
不同于平原地区,山地地区的自然
条件和发展阶段决定了其空间收缩是无
可争议的,其面临的问题是收缩后的乡
村经济社会如何实现可持续发展,村民
的福利如何增长。因此,“精明收缩”的
理念要求山地乡村的收缩应当始终将发
展需求作为最重要的价值导向。
在这一意义上,“精明收缩”一方面
要求尊重山地地区客观的发展规律,以
局部地区的“予”实现部分地区的“取”,
即顺应整体收缩趋势,精明地辨识山地
乡村的发展潜力,集中要素给予有条件
的山地乡村充分的发展机会,以最小的
阻力促推乡村整体的“精明收缩”;另
一方面要求规划尊重村民的真实意愿,
并将其作为决定集聚路径的重要依据。
村民是集聚和发展的实践主体,基于村
民真实意愿的自发集聚,意味着更低的
集聚成本、更快速的集聚过程和更有效
的发展成果,这不仅是践行“以人为本”
理念的客观要求,更是“精明”的必然
需要。
2
多规协调,构建系统性的规划方法
体系
在“精明收缩”理念下,应当跳出
传统“就空间论空间”的思想桎梏,将
规划看作是以空间收缩为表征的乡村功
能现代化重构。因此,集聚规划需要协
调居民点集聚与空间布局调整、三次产
业发展、基础设施建设的关系,形成以
乡村可持续发展为目的、各规划相互协
调一致的规划方法体系(图 1)。
同时,针对山地地区独特的需求和
特点,乡村集聚规划需要解决两类核心
问题:一是提供增收机会,提高村民收
入;二是克服自然条件限制,提高服务
设施的可达性。因此,必须将产业发展
规划、基础设施规划与公共服务设施规
划置于规划方法体系的核心地位,协调、
指导集中居民点的其他规划;以产业发
展条件、设施建设基础和条件作为重要
依据,制定整体的收缩路径,从而实现
更为紧凑、精明的发展。
3
内外推动,规划实施机制的精细化
设计
在保障规划实施方面,“精明收缩”
的集聚规划首先要求从各级主体单位出
发,充分挖掘规划实施的外源动力。通
过明确规划的具体实施内容、辨析各实
施主体的权责,使得规划更为具体、可
控及可操作,确保规划得到有效实施。
其次,通过政策设计,以“引导+
倒逼”激发村民内生的集聚意愿。“引导”
即针对村民差异化的意愿,结合集聚收
缩的规划意图,响应村民最为迫切的发
展诉求。例如,针对山地地区村民对增
加收入的迫切需求,通过相互配套的产
业规划、设施配建等手段,同步配套激
励性的政策设计,赋予目标集聚区域更
多的发展机会,形成不同区域的发展势
能差,在空间上指引村民需求的实现,
从而引导村民自主集聚。“倒逼”则针
对山地地区的限制性条件,如对于生态
基础脆弱、土地资源稀缺或发展条件恶
劣的地区,在保证村民基本生活水平的
前提下,通过政策设计,严格控制乡村
居民点的规模,限制该地区的资源投放,
加速该类居民点的自然消亡(图 2)。
基于“精明收缩”的山地乡村
居民点集聚规划实践
湖北省宜昌市龙泉镇是一个典型的
丘陵镇,山地村庄类型多样(图3)。
作为宜昌市重要的近郊区,近年来龙泉
镇开始逐步承接城市服务功能的外溢,
各乡村的收缩面临着不同程度的深化。
与此同时,随着湖北省“美丽乡村”建
设步伐的加快,龙泉镇成为全省推进“四
化同步”的试点区域。无论是从客观自
然条件、乡村转型趋势,还是从区域发
展要求看,龙泉镇的乡村都面临着改善
村民生活条件、提升乡村品质和推进城
乡统筹的迫切要求。
1.从村民的真实需求出发,确立规划立足点
规划初期先后进行多轮调查,通过
村民访谈座谈、问卷调查和现场踏勘等
方式,充分了解山地乡村的现实发展问
题和发展需求。
调查结果显示,龙泉镇的村民对乡
村发展具有强烈的诉求,超过80%的
受访村民在农业生产外寻求更多的增收
渠道;在选择工作地点时,超过三成受
访村民将“发展机会”作为最重要的影
响因素。而与此形成鲜明对比的是,该
地区的产业类型较为单一,虽然具有良
好的自然资源和区位条件,但是柑橘种
植依然是当地最主要的农业类型,各类
新型农业产业尚未起步;除著名酒企“稻
花香”外,当地几乎没有其他的产业或
企业可以容纳日益庞大的兼业大军。同
时,调查发现该地区村民对于集中居住
的意愿较为强烈,其居住需求也日渐升
级,村民不再满足于现有的基本服务设
施,对设施的质量提出了更高的要求。
而龙泉镇的乡村作为典型的山地乡村,
受制于自然条件,现状公共服务设施可
达性较低,基础设施尤其是道路交通设
施建设相对薄弱,严重制约了村民的个
人发展,降低了其生活品质。
因此,立足龙泉镇的现实发展需求
和村民的真实意愿,本次集聚规划将乡
村产业体系的建构、基础设施建设和公
共服务水平的提升作为最重要的需求导
向,以此为抓手实现精明的集聚和发展。
2.以发展为基本导向的村庄集聚
类型划分
规划将村庄划分为三种集
聚类型:服务引导型村庄、就业引导型
村庄和综合引导型村庄(表1),不同集
聚类型的村庄具有不同的发展路径和规
划重点。
(1)服务引导型村庄
服务引导型村庄是山地地区最典型
的村庄类型,代表为香烟寺村。该类村
庄地形复杂多样,适宜建设用地规模有
限且空间分布集中,一般已形成个别较
为集中的居民点片区。在产业发展方面,
该类村庄一般不具有特殊的资源条件,
农业发展水平往往不高,因此村民对农
业规模化、工农兼业的意愿相对强烈。
对于服务引导型村庄,规划应顺应
农业规模化进程,扩大居住集聚规模,
重点在有限的适宜建设范围内强化基础
设施、公共服务设施建设,以提升服务
为主要引导力,打造村域范围内的以高
品质居住服务功能为主的集中居民点。
(2)就业引导型村庄
就业引导型村庄或许现状集聚条件
较差,但其往往具有特色资源禀赋。该
类村庄具有农业结构调整的条件,能够
凭借特色资源开发带来宝贵的发展机会,
从而克服山地地区自然地形和空间区位
的限制及约束,形成强大的人口集聚能
力。该类村庄的典型代表为法官泉村。
对于就业引导型村庄,规划宜重点
依托资源,并以此形成触媒,配合特色
化的产业发展规划,集中要素资源,强
化产业配套设施建设,创造新的乡村就
业机会,实现大量人口集聚;同步建设
与就业空间一体化布局、互为配套及相
互促进的就业引导型居民点。
(3)综合引导型村庄
综合引导型村庄的区位条件优越、
交通便利,建设用地充足且集中;产业
和服务功能发育完善,拥有较高等级的
公共服务设施,往往成为区域内的服务
中心,因此集聚了较多人口;同时,该
类村庄非农化程度较高,村民就业机会
充分,对生活和就业的要求也相对更高。
该类村庄以宋家嘴村为代表。
对于综合引导型村庄,规划重点在
于“双管齐下”,一方面通过培育多样
化的乡村产业,扩大就业岗位供给;另
一方面同步加强设施建设,丰富服务供
给的类型和水平,形成具有较高综合服
务地位和充分就业岗位的高等级节点村
庄,进一步扩大人口集聚规模。
3.
重点突出、系统协调的村庄集聚规划
在具体实践中,应围绕不同类型村
庄的发展重点,综合协调产业规划、基
础设施规划和景观规划等内容,形成重
点突出、导向明确及各方面互为支撑的
系统性村庄集聚规划。
(1)基于不同规划要点的集中居民点
选择
根据村庄的集聚类型,需要明确各
集中居民点的特征和定位,以指导集中
居民点的规模和选址(表2)。其中,
服务引导型村庄的集中居民点定位为村
域范围内的高品质居民点,规划应综合
考虑村民大规模集聚后的公共服务需求、
基础设施建设难度及效率,选址在适宜
建设用地集中、具有一定建设基础的区
域;就业引导型村庄的集中居民点定位
为依托产业资源的特色旅游节点,规划应
尽可能与旅游资源或产业基地一体化布
局,便于村民就业;综合引导型村庄的集
中居民点定位为区域北部的高等级节点,
需选址于交通便捷、建设用地充足及服务
配套完备的区域,规划建议在现有成熟的
集中居民点的基础上,进一步扩大规模。
(2)重点突出、协调互促的产业发展
和设施配套
基于山地乡村的发展基础和村民的
真实诉求,规划始终将产业发展和设施
配套放在核心位置,并重视两者的协调
互促、同步提升,形成以产业发展提升
设施配套,以设施配套支撑产业发展的
良性循环。
对于服务引导型村庄,规划重点配
套购物中心等生活性服务设施,以提高村
民的生活条件;配合农业规模化、产业化
经营的产业发展要求,强化道路基础设施
建设,连通集中居民点和对外交通廊道,
解决土地流转后村民的外出兼业问题。
对于就业引导型村庄,规划重点拓
展新型农业产业类型,依托特色资源,
积极发展旅游业和乡村服务业,鼓励村
民利用发展旅游的契机兴办餐饮、住宿
等第三产业。因此,在公共服务设施规
划中,尤其强调响应产业发展的需要,
加强旅游服务设施和就业服务设施的建
设,同步重视旅游景点的对外道路交通
建设,为旅游业发展提供便利条件。
对于综合引导型村庄,规划重点强
化综合服务能力,努力培育社区公共服
务及社区管理服务业,规划建设就业中
心、小学等较高等级的公共服务设施,
在提高村庄服务能力、集聚人口的同时,
创造大量非农就业岗位。
(3)差异特色的乡村空间环境营造
规划以村民的需求为基本导向,充
分尊重山地乡村的地形特征、文化风俗、
产业发展和设施优化的空间要求,营造
融合山地特色、方便现代生活的乡村空
间。在环境营造方面,规划首先重点推
进包括道路、环境卫生、河道沟渠及村
容村貌在内的环境卫生整治工作,提升
乡村品质;其次,以村庄现状环境为基
础,利用山地地区独特的大地景观,对
乡村的绿化、水系和景观进行设计。此外,
对于特色村庄的空间营造,还需配合旅
游景点进行一体化的规划建设。
4.渐进可控、可行有效的规划实施
保障机制
(1)建立具体可控的规划实施项目库
根据产业发展、设施优化和景观营
造的要求,规划明确了各村近期的重点
实施项目,详细列出项目规模、建设内
容,预测项目起止时间、资金投入,明
确项目实施主体,使得规划内容细节化、
条目化(表 3)。
对于乡村自身,项目库将系统综合
的集聚规划细分为数个具体的项目,同
时通过设置建设时序,明确建设活动的
优先级别,在一定程度上提高了规划的
可操作性;而对于各级政府,项目库不
仅明确了各自的权责,还规定了各级政
府需监督、跟进乡村的集聚收缩进度,
以及时调整、控制乡村的规划建设。
(2)制定“引导 + 倒逼”的集聚政策
规划在保证全体村民一定生活水平
的前提下,通过制定“引导+倒逼”的
集聚政策,促进村民向集中居民点集聚。
首先,通过新增服务设施和基础设
施的导向性布局吸引人口集聚。公共服
务设施的供给是有门槛的,只有达到一
定的规模之后,才具有经济效益。规定
只在村庄集中居民点配置公共服务设施,
在村域内其他居民点则不再增添公共服
务设施,以此吸引散住村民集中居住,
形成更为浓郁的社区生活氛围,并提高
公共服务设施的使用效率。
其次,通过限制新增宅基地倒逼村
民主动集聚。规定只允许在集中居民点
新增宅基地,而不允许在集中居民点之
外新增宅基地。同时,当村民拆除原有
住房并对宅基地进行复垦后,可以根据
前后宅基地面积的差值给予一定的经济
补偿。
文章全文详见《规划师》2016年6期
《
基于“精明收缩”的山地乡村居民点集聚规划 —以湖北省宜昌市龙泉镇为例》
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