周 俭
同济大学建筑与城市规划学院教授
上海同济城市规划设计研究院院长
城市规划的公众参与自20世纪60年代中期开始已经成为西方社会中城市规划发展的重要内容,同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。从目前来看,城市规划的公众参与直接导致了城市规划的社会化,由专业技术领域而转向了社会政治领域。
在我国,随着社会的发展和公众意识的提高,社区参与的作用在城市规划中变得越来越重要。那么为什么要谈社区参与,主要的问题还体现在以下四个方面:
1、 保护规划无法实施的现象普遍;
2、 名城、名镇、名村的保护广泛涉及私人利益;
3、 自上而下的保护方式无法适应量大面广的文化遗产;
4、 活态文化遗产的保护不能缺少业主的参与。
文化遗产保护最初是为了人类共享的价值和具有突出的历史、文化、科学价值的事物能得到妥善保护以传给后世。随着全球化进程和文化遗产概念自身的发展,文化遗产保护关注地方居民的情感、家园等共享价值,在城市化与房地产开发大潮中,为每个城市保留其历史地层中的文化积累,保留每个地方的独特景观与意义。在全球城市的激烈竞争中,城市独特的历史景观正如身份标识,日益成为其竞争力的不可复制的组成部分。对地方而言,提升城市总体的生活质量,增进社区福利,也是规划的目标所在。规划领域对公众参与的重视,源自对规划目标、规划效果及规划师自身角色的反思。而良好公众参与的关键在于如何将有序的公众参与纳入到规划全过程中,在规划制定和实施中融入积极有效的公众参与。那么保护规划与社区参与的关系主要包括:保护规划需要考虑利益相关者的诉求、社区参与影响规划编制的思路与方法和社区参与是活态文化遗产持续利用的重要途径。同时我们所提到的社区参与遗产保护也有三个基本目标:业主(租户)主动承担保护责任、保持并传承遗产的多样化价值和维持社区的稳定,实现与社区愿望相关的发展目标。
我们就以几个主要的案例,来分析一下社区参与在规划中的实践运用。
该片区的建筑质量不太好,屋顶坏了,结构受损。震后很多房屋倒塌或者受损严重。房屋产权以私宅为主、少量单位产权。在设计过程中,选用多选择的优惠重建安居政策。政府作为保护文化遗产的主体,拿出部分资金。居民可选择获得相应赔偿,或者居住在此。置换结果:住户迁走48%,留下52%,小户型迁走86%,置换面积为总面积的1/5。
在规划层面,建筑分类保护与补助政策衔接。对建筑有保护价值的,予以维修更新,由政府全额出资。对于传统木结构建筑-落架重建-补助1200元/平方米且对利用原材料进行一定的补贴,对于非传统建筑—拆除重建—补助1200元/平方米。经过调研,确定31户为保护建筑,由政府出资维修保护。在我们从百姓当中了解的意愿看来,建筑高度改变的话居民开始表示不参与,之后经过协商,每户的第2层建筑抬高300m。300mm对于原来街道尺度影响不大,最终98%提高了。 违章搭建,保留厨房、卫生间搭建面积,控制在6平方米以下,层高控制在2.2米以下,且不计入重建资金补助面积,保留原有的“老虎窗”。
对于建筑结构,对拆除搭建的非传统建筑,如果业主要求,允许非沿街部分采用框架结构。在实施过程当中,也达成了一些共识,保持房子的多样性,你家坡度原来是多少,修建完成后依然保持原来的坡度,原来非坡度全部改成坡屋顶,恢复原来院落式的基理。
这次规划的机制是政府成立联合办公,业主自愿签约;政府提供方案,业主参与设计,对于房屋如何改善,门窗什么形式;政府推荐四家施工单位、业主监督建造过程,业主自行选择一家。为此,我们先做一个房子的案例,解答居民的疑问,以1200元/平方米的标准,像居民展示最后的成本以及效果。选择一个街边的房子做一个传统木结构的方案。公开施工清单,3个月后,百分之60签约,6个月以后,百分之98已经签约了,只剩下3户没签(目前还没签),后来一街区改造好以后,也有相关的人去租这3户进行改造,无论是3户还是30户,只要街区的改造做好以后,就会带动相关的改造。
在最后的实施过程中,规划实施步骤与社区参与结合。签一批做一批,根据签约先后来做,第一个好处,老百姓期望早点完成,可以参考周边的原有环境,设计者跟建造者都有参照物;6个设计单位,20多个建筑师,会对后期的制定提供一个很好的参考,不行就调整,可以就坚持下去。如果实施过程,把整个作为一个整体来改造,多样性、趣味性都没有了。上海的里弄可以,都是一种类型,但是这种看上去都是川西风格,但是每个都不一样。这过程有很多好处,但是也有风险,修建当中,业主与施工队合谋,违背当中300mm的标准;政府对房屋用途与签约户未有事前约定,造成了原住民的流失。
这个地区村落保护的社会状况是自上而下,村民被动接受,村民等、靠、要,并且村寨内生发展机制损坏。机制是村民利益保障;公正、透明;尊重村落(传统)内生机制必须要得以保留的。
在这个过程中,世界银行贷款“贵州省自然与文化遗产保护项目”。全村参与,建立村民组织,村民自主选择、自我管理,房屋村民修缮,活动村民组织,财务村民监督,同时结合专家技术服务:开展培训、提供建议、审核方案、帮助编写文件与政府协助管理:宣传动员、审批计划、规程招标、管理质量、处理问题。“ 贵州自然与文化遗产保护贷款项目” 的“ 社区操作手册中的设计的社区参与机制”制定省项目办与县项目办紧密联系、咨询公司与社区协调员共同协作,村寨社区组织体系:村民监督小组与村支两委共同出力组建社区项目管理小组,这属于一个民间组织(村旅游协会、民间施工队、物质保护文化传承小组等)。
社区宣传的内容包括世行项目的基本情况,及其在基础设施建设、遗产保护和增收等方面的目标;本村寨子项目的实施内容和资金总额;项目过程中村寨及村民的权利和义务;决定本村寨在项目实施中公示及决策的程序;社区项目管理小组及村民监督小组的选举程序;村寨社区其它组织形式的建立方式和职责;项目执行过程中的投诉机制。我们在这个过程中也发现了机制设计中的问题:没有与村寨原有的社会内生机制融合,为项目建立的组织无法起到机制设计的作用,村民参与积极性和参与程度不高;村民没有契约的法律概念,对协议中约定自己的义务不履行,仅仅关心自身可以获得的利益;公示机制形同虚设,没有接到过任何投诉;村民自己修房与现行建筑招投标和质量验收机制不一致,难以推行;村寨难以找到合适的社区协助员人选,同时会被村民边缘化。
为了帮助村民理解“社区参与”的机制,了解项目的性质,了解项目的工作程序,使村民了解项目中自身的权利与义务,世界银行贷款“贵州省自然与文化遗产保护项目”举办了一系列的培训,培训对象包括:县项目办、社区协助员、参与项目的设计单位,以及村寨项目管理小组、村寨项目监督小组、村民。培训内容包括:
1. 社区工作—培训对象:县项目办、社区协助员
2.《遗产名录与保护指南》与《村寨文化宣传书》编制—培训对象:村寨项目小组、村民志愿者
3. 保护和修复民居—培训对象:县项目办、社区协助员、村寨项目小组、设计单位
4. 保护和继承非物质文化遗产与旅游接待—培训对象:县项目办、社区协助员、村寨项目小组
5. 村民项目程序培训、乡村遗产价值培训—培训对象:县项目办、村寨项目小组、社区协助员、村民当然培训设计中也存在一些问题,社区工作人员要融入社区至少需要持续半年,仅仅靠几次培训基本没有效果,社区协助员能力有限,承担不起社区培训工作。
我们把民意和规划总结归纳出来。首先是村落扩展与民居布局管理要满足村民的建房需求,满足村民的建房需求。“新居定点”规划的选址需要尊重村民风俗习惯,保证文化景观保护要求。规划当中最大的问题也就是土地权属置换与性质变更。在建筑的传承方面,村民需求传统民居改善防火、防潮、坚固、材料与形式、功能性。我们在这方面给居民以三种指导,其一是新民居建造示范案例,从建筑结构入手,提高安全性和适居性。政府可以提供“乡村建筑师”相关岗位,作为民间的合作尝试。然后是传统民居(历史建筑)更新指导。最后是设计审查与指导。在指导/示范中的问题主要体现在技术上原本不需要指导,地方的工匠掌握传统建筑建造的所有规则和技能;设计单位城市化的设计和技术标准以及专业的要求,造成“需要”去“指导”;示范项目因为成本高而无法被村民接受;示范项目因为生活习惯方面的原因不被村民接受;示范项目因为造价不足没有到达示范的目的。
乡村遗产具有极大的个体性,乡村社会具有显著的地域文化性和较强的稳定性,这些体现了乡村遗产独特的社会属性。乡村遗产保护需要走社区参与的路径,社区参与需要从机制设计层面保障乡村社区的权益。同时,乡村遗产保护应该充分尊重乡村社会的内生机制,包括组织机制、决策机制和利益分配机制。社区参与是乡村社区的能力建设及乡村发展的重要路径之一。无论是保护遗产、发展旅游、开发产品和市场、改善居住条件,村民的知识和技能是村落发展的根本要素。外部力量的干预不应该是颠覆性的,而应该是改善性的能力建设为主。乡村发展的基本含义也就是最好的一个愿景主要体现在:村民收入提高,村民就业能力与适应能力提高,村塞(落)自身价值提高这三个方面。
本文根据听录整理,未经主讲人审阅;
素材提供:上海同济城市规划设计研究院-学术交流办。